El Presupuesto: Concepto, Clases y Ley General Presupuestaria

GESTIÓN FINANCIERA

EL PRESUPUESTO. CONCEPTO Y CLASES

Los Presupuestos Generales del Estado (en adelante PGE) son un documento que expresa clara y ordenadamente, los propósitos y actividades que el Gobierno realizará por un periodo de 1 año, constituyendo una previsión de gastos e ingresos a gestionar durante el ejercicio presupuestario anual. Tiene su origen en el S. XIX, surgiendo como medio de control del poder legislativo sobre el ejecutivo. Recoge el conjunto ordenado de decisiones financieras sobre la asignación de los gastos para el cumplimiento de diversos fines y los ingresos con que financiarlos.

Los presupuestos se pueden visionar desde una perspectiva económica, política y jurídica.

• Perspectiva económica: son el documento que recoge el conjunto de decisiones financieras del Estado, constituyendo la expresión contable del Plan Económico de la hacienda para un determinado periodo.

La economía es la ciencia que asigna los recursos escasos entre finalidades alternativas. El presupuesto se convierte en un instrumento por el que se asignan los recursos públicos precisos para el desarrollo de la actividad financiera durante un periodo de tiempo determinado.

• Perspectiva política: define la orientación de la política económica del Gobierno. El Parlamento autoriza al Gobierno a realizar determinados gastos, para los que se exige a los ciudadanos el pago de unos tributos. Es una decisión política que concede los recursos precisos para ejecutar el programa gubernamental.
• Perspectiva jurídica: se trataría de una norma legal, ya que la Ley de Presupuestos significa la posesión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público. Mediante esta ley que obliga al Gobierno política y jurídicamente, se autoriza el montante máximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo durante un periodo de tiempo determinado.

Por el contra, los ingresos no tienen carácter limitativo, sino que se autoriza una estimación de lo que se prevé recaudar y los importes previstos pueden aumentarse o disminuirse.

Así podemos definir el Presupuesto como el instrumento de control de la política económica del poder ejecutivo por parte del poder legislativo que se concreta en una ley, constituye una previsión, es un instrumento de gestión para evaluar los objetivos previstos, incluye la totalidad de los ingresos y gastos públicos, elaborado por el Gobierno, aprobado por las Cortes, vinculante en su ejecución y con una duración determinada.

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Atendiendo a lo dispuesto en la CE y en la Ley 47/2003, 26 noviembre General Presupuestaria (LGP), los PGE incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del SPE. Por ello, el ámbito subjetivo de los PGE pasó de comprender exclusivamente los presupuestos del Estado y organismos autónomos de carácter administrativo a integrar los presupuestos de una amplia variedad de entes que integran todo el sector público.

Por otro lado y, en consonancia con lo dispuesto en la CE, la LGP establece en su art. 32 que los PGE constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del SPE.

Desde el punto de vista subjetivo o institucional, el art. 2 LGP determina la gama de entes que forman parte del sector público estatal, que veremos más adelante. En cuanto al ámbito objetivo, el art. 33.2 LGP señala que los PGE determinarán:

1. Las obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer los órganos con dotación diferenciada que, careciendo de personalidad jurídica no están integrados en la AGE y las entidades del SPE.
2. Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio.
3. Las operaciones no financieras y financieras a realizar por las entidades de los sectores empresarial y fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas etc.
4. Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas.
5. La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

Así, podemos deducir que los presupuestos presentan 2 vertientes:

• Son un instrumento de control político, social y jurídico de la actividad financiera

Pueden agruparse en 2 modelos que difieren en su estructura, régimen y efectos. El elemento clave diferenciador es la eficacia de sus estados de gasto. Distinguimos entre:

• Los presupuestos del sector administrativo
• Los presupuestos de los sectores empresarial y fundacional

CLASES DE PRESUPUESTOS

Conforme iban evolucionando las doctrinas económicas lo han ido haciendo los presupuestos, centradas principalmente en su gestión eficiente y control, distinguiéndose 5 modelos presupuestarios:

• Presupuesto administrativo o clásico.
• Presupuesto funcional.
• Presupuesto de ejecución.
• Presupuesto planificado por programas.
• Presupuesto en base 0.

PRESUPUESTO ADMINISTRATIVO O CLÁSICO

Parte del liberalismo y la ideología liberal de finales del S. XVIII y hasta principios del S. XX, basada en principios políticos, económicos y contables. El fin es controlar el poder ejecutivo por parte del legislativo.

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Principios políticos del presupuesto

• Competencia: el Parlamento aprueba los presupuestos previamente elaborados por el Gobierno.
• Universalidad: se incluyen todos los entes del SPE y deberán incluir la totalidad de los ingresos y gastos públicos sin minoraciones.
• Unidad: hay un único presupuesto, sin que existan presupuestos especiales o extraordinarios.
• Especialidad: presupuesto limitativo y vinculante para un determinado destino y por importe concreto.
• Anualidad: vigencia anual, salvo prórroga, pierde su vigencia transcurrido el año natural.
• Publicidad: tanto en la gestión como en la aprobación

Principios contables del presupuesto

El presupuesto se elabora con unas estructuras determinadas

• Presupuesto bruto: los ingresos y gastos deben contabilizarse por sus importes íntegros, sin aumentos o minoraciones
• Unidad de caja: ingresos y gastos a través de la misma caja (Tesoro) prohibiéndose las cajas especiales.
• Especificación: en su ejecución, debe adaptarse a lo autorizado por el Parlamento, con sus limitaciones cualitativa, cuantitativa y temporal.
• Ejercicio cerrado: al realizar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial.

Principios económicos del presupuesto

Tienen menos vigencia que los contables y los políticos. La actividad económica estatal debe ajustarse a las siguientes reglas:

• Limitación del gasto público: debe destinarse exclusivamente a aquellos ámbitos donde el sector privado no pudiese intervenir.
• Neutralidad impositiva: la financiación de los gastos públicos contenidos en el presupuesto debe efectuarse sin perjudicar con los impuestos el desarrollo económico.
• Equilibrio presupuestario: los ingresos corrientes tenían que ser iguales a los gastos corrientes, evitando la existencia de déficit presupuestario.
• Deuda pública autoliquidable: los productos o rendimientos de la deuda habrían de permitir la devolución de los capitales captados del mercado, tomados a préstamo.

EL PRESUPUESTO FUNCIONAL

A causa de la crisis económica de principios del S. XX, se producían mayores gastos y menores ingresos públicos, por lo que los recursos había que distribuirlos entre las funciones para conseguir mayor eficacia. Se parte en este caso de una clasificación de las actividades del Estado, que se desagregan en grupos más reducidos hasta llegar a un nivel que detalle el destino de los gastos públicos, clasificando los gastos presupuestarios conforme a las grandes funciones asignadas al Estado.

En España, la clasificación funcional de los gastos es uno de los criterios que se usa para estructurarlos, desagregada en programas.

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EL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN

Originario de los EEUU durante 1947 (Performance Budgeting), es el que muestra los objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzarlos y los datos cuantitativos que miden las tareas ejecutadas, precisando de 3 fases consecutivas:

• Clasificar los gastos funcionalmente por programas y actividades para indicar los objetivos.
• Establecer un programa contable para analizar sus elementos.
• Fijar indicadores de medida para evaluar los objetivos alcanzados y el coste.

EL PRESUPUESTO PLANIFICADO POR PROGRAMAS

Origen EEUU. Trae consigo la integración de la visión macroeconómica como instrumento de política económica y la microeconómica como medio para la asignación de los recursos disponibles. Es el presupuesto que expone los programas de acción de cada unidad administrativa, indicando la dotación, expresada en unidades monetarias, de los recursos humanos y materiales que precisan y los indicadores de los medios físicos sobre los que actúa.

En España se planteó con la Ley General Presupuestaria, 4 enero 1977 y culminó en el primer presupuesto por programas para el año 1989, que define una serie de programas y los procedimientos de seguimiento. La LGP, 47/2003, de 26 noviembre, plantea la relación entre la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los 3 ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los PGE. Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

El presupuesto por programas se centra en la planificación estratégica del presupuesto, y su propósito final consiste en atribuir a la racionalización de las elecciones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis económico. Los elementos básicos son:

• Los objetivos de gasto.
• Los programas.
• Los indicadores.
• Seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión.

El presupuesto por programas se desarrolla a través de fases sucesivas e integradas. Las 3 primeras previas a su ejecución y la última simultánea o posterior.

1. Planificación: el proceso planificador debe ser integral, incluyendo a toda la organización, aunque puede desarrollarse en un ambito temporal o material diferente.
2. Programación: es la más importante y tiene por objeto el establecimiento de los programas de gasto a ejecutar.
3. Presupuestación: cuantificación del coste económico, determinando el coste anual de la programación a largo plazo y dotándolo presupuestariamente.
4. Ejecución: durante el tiempo de vigencia del presupuesto, para conseguir los objetivos previstos.
5. Control: revisión del presupuesto, comparando los costes producidos y los resultados obtenidos.