Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos? Apuntes universitarios

Módulo 1: Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos?

Andrea Renda

PÁGINA 1 DE 18MÓDULO 1 Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos? ÍNDICE DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN Y ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO 3 DEFINICIÓN DE INNOVACIÓN 4 INNOVACIÓN Y REGULACIÓN, ¿AMIGOS O ENEMIGOS? ........ 6

1. ¿Es la regulación siempre un obstáculo para la innovación? 7
2. ¿En qué fases del proceso de innovación es importante la regulación? 7
3. ¿Qué categorías regulatorias pueden distinguirse en función de su impacto en la innovación? 7
4. ¿En qué medida los distintos tipos de enfoques regulatorios afectan a los incentivos para innovar? 8
5. Conclusiones principales. 9

Enfoques actuales para fomentar la innovación en la regulación

....

1. Políticas de anticipación y adaptación .. 12
2. Direccionalidad en la formulación de políticas: un enfoque de doble backcasting 13
3. Opciones regulatorias favorables a la innovación y la tecnología .14
4. Enfoques negociados para la elaboración de normas y su cumplimiento 16
5. Regulación experimental: sandboxes y pioneer funds . 16
6. La gobernanza ágil como marco global para una política favorable a la innovación .18

PÁGINA 2 DE 18MÓDULO 1 Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos? Innovación: evolución de visiones y paradigmas Andrea Renda

Introducción y estructura del documento

Esta nota presenta el concepto de innovación, sus diversas interpretaciones y sus consecuencias para la gobernanza de la regulación. En particular, la nota se centra en el entendimiento actual de la relación entre regulación e innovación y, más concretamente, en qué condiciones la regulación puede considerarse un obstáculo, en contraposición a un facilitador de la innovación socialmente relevante. La sección 1 ofrece una breve definición de innovación y presenta los distintos tipos y su relación con la competencia. La sección 2 analiza la relación entre innovación y regulación. La sección 3 explica cómo se fomenta la innovación en el contexto de la gobernanza regulatoria.

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Definición de innovación

Una definición común de innovación es "el proceso por el cual individuos y organizaciones generan nuevas ideas y las ponen en práctica". Otras definiciones alternativas que se han utilizado con frecuencia en las últimas décadas están centradas en el mercado y orientadas al cliente, como el "proceso por el que se crea valor para los clientes a través de organizaciones públicas y privadas que transforman nuevos conocimientos y tecnologías en productos y servicios rentables para los mercados nacionales y mundiales" o la "creación o mejora de bienes, servicios o métodos de producción".

Sin embargo, hoy en día estas definiciones parecen demasiado limitadas, sobre todo si se observa la peculiar dinámica de la innovación y su probable evolución en los próximos años. Un erudito renombrado en este campo, Joseph Schumpeter, solía definir la innovación de forma mucho más amplia:

"la introducción de nuevos bienes ( ... ) nuevos métodos de producción ( ... ) la apertura de nuevos mercados ( ... ) la conquista de nuevas fuentes de abastecimiento ( ... ) y la realización de una nueva organización de cualquier industria"

Los economistas industriales suelen definir la innovación en términos de eficiencia productiva y dinámica (véanse las definiciones correspondientes en la Nota 0.1), es decir, la capacidad de una sociedad para ampliar la frontera de la eficiencia encontrando nuevas formas de utilizar los recursos existentes o creando nuevos recursos que puedan añadirse a la combinación de producción.

En general, parece existir un consenso cada vez mayor sobre el hecho de que la innovación, sea cual sea su definición, no se refiere únicamente a los nuevos productos que llegan al mercado. La innovación puede producirse en los procesos y productos del mercado, pero tambien fuera de el, incluso entre los usuarios finales y sin necesidad de un proceso de investigación y desarrollo (I+D). En este contexto, definir y captar la innovación resulta aún más difícil hoy en día, ya que los mercados y las formas de intercambio cambian continuamente, apartándose a PÁGINA 4 DE 18MÓDULO 1 Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos? menudo de la cadena tradicional de actividades innovadoras que tenían lugar sobre todo en universidades y grandes laboratorios públicos o privados. Hoy surgen en el planeta las más diversas formas de intercambio, la mayoría de las veces basadas en la reciprocidad y no en los mercados (pensemos en el software de código abierto, al menos en su forma más pura). Además, la innovación tiene lugar dentro y fuera de las empresas, gracias a nuevos mecanismos de colaboración como las cadenas de "innovación abierta" y los centros de innovación. Aún más, los usuarios pueden ser innovadores con la misma facilidad que los grandes empresarios: algunos mercados requieren grandes inversiones en I+D, otros sólo una buena dosis de creatividad y suerte; las agrupaciones industriales se mueven en línea y se globalizan, no necesitan proximidad geográfica y más bien buscan complementariedades y sinergias. Por último, el auge de la disponibilidad de datos de los últimos años -la llamada era del big data- abre ventanas de oportunidades totalmente nuevas para diseñar productos innovadores y anticiparse a las necesidades de la sociedad, lo que a su vez trastoca nuestros modelos de política de innovación.

Es más, dado que la dirección que están tomando todas estas nuevas tendencias es, en gran medida, desconocida e impredecible, diseñar medidas normativas para estimular la innovación futura se hace extremadamente difícil, pero (como veremos más adelante en esta nota) no imposible.

Una distinción útil es la innovación incremental frente a la radical (o disruptiva). La mayor parte de la innovación es incremental: los empresarios tratan continuamente de afinar y mejorar sus productos y modelos de negocio, pero esto no da lugar necesariamente a un producto, proceso o forma organizativa fundamentalmente novedosos.

Sin embargo, algunos tipos de innovación son totalmente novedosos y cambian radicalmente el panorama del mercado: los llamamos radicales o disruptivos. Piense en Internet, o incluso en el propio iPhone. Piense también en las vacunas de ARNm, en materiales como el grafeno o en varios resultados de la investigación nanotecnológica. Muchos de estos avances se traducen en innovaciones que desafían el statu quo, incluido el marco regulador vigente.

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Innovación y regulación, ¿amigos o enemigos?

Una opinión frecuentemente expresada por algunos académicos, representantes empresariales y responsables regulatorios es que la regulación ahoga la innovación. Sin embargo, esto no siempre es cierto, y hoy en día la opinión dominante es que una regulación oportuna, bien diseñada y adecuadamente rigurosa puede ser una bendición para la innovación, y proporcionarle la dirección que necesita para contribuir realmente a los retos de la sociedad. Para comprender mejor esta relación, es importante tener en cuenta los siguientes efectos facilitadores y limitadores de la regulación sobre la innovación:

• Cargas administrativas. La regulación que crea "papeleo" o cargas administrativas para las empresas puede, en determinadas circunstancias, privar a los empresarios de recursos y tiempo que, de otro modo, podrían dedicar a actividades más productivas.
• Costes de cumplimiento (rigor o stringency, en inglés). Estos costes se refieren a lo difícil y costoso que resulta para las empresas cumplir los nuevos requisitos normativos utilizando las ideas, tecnologías, procesos y modelos de negocio existentes. Según el profesor del MIT Nicholas Ashford, pionero en el estudio de la relación entre regulación e innovación, la rigurosidad es el factor que más influye en la innovación tecnológica. Se considera que una normativa es estricta o rigurosa si las empresas tienen que cambiar significativamente su comportamiento o desarrollar nuevas tecnologías para cumplirla. Una normativa muy estricta puede actuar como un arma de doble filo: cuando la distancia entre el requisito normativo y el statu quo es excesiva, las empresas que no puedan cumplir (por razones técnicas o financieras) los nuevos requisitos podrían quebrar. En este caso, el potencial de las normas estrictas para fomentar la innovación se ve sustituido por un efecto desalentador sobre las empresas existentes.
• La incertidumbre puede actuar como motor y también como inhibidor de la innovación. En determinadas circunstancias, la incertidumbre puede ser beneficiosa, ya que las empresas intentan anticiparse o evitar la regulación futura PÁGINA 6 DE 18MÓDULO 1 Regulación e innovación, ¿amigos o enemigos? explorando alternativas. Aunque una incertidumbre regulatoria excesiva puede provocar la inacción de la industria, un exceso de certidumbre sólo estimulará una tecnología de cumplimiento mínimo. Del mismo modo, los cambios demasiado frecuentes de los requisitos normativos pueden frustrar el desarrollo tecnológico. En términos más generales, es justo afirmar que siempre que la innovación requiera grandes inversiones en I+D, la ausencia de estabilidad o certidumbre razonables en el marco regulatorio pueden obstaculizar significativamente la innovación.

A partir de estos factores generales, es posible responder a algunas preguntas clave sobre la relación entre regulación e innovación.

¿Es la regulación siempre un obstáculo para la innovación?

No. La literatura económica (empezando por el trabajo fundacional de Ashford y más tarde con la llamada "hipótesis Porter") reconoce desde hace tiempo que la regulación puede ser un poderoso estímulo para la innovación y el espíritu empresarial. El impacto final de la regulación sobre la innovación es una cuestión empírica, caso por caso, y depende del equilibrio entre los factores que inducen a la innovación y los que la limitan, incluidos los costes de cumplimiento generados por la regulación.

¿En qué fases del proceso de innovación es importante la regulación?

La regulación es importante en todas las fases del proceso de innovación, desde la I+D hasta la comercialización. Individuos, empresas y gobiernos, a la hora de decidir si se comprometen o no con la innovación, incorporan en sus decisiones normas generales que configuran el entorno empresarial, normas que afectan al tamaño del mercado, normas específicas de la innovación, pero también normas sectoriales e incluso normas que afectan a las últimas fases del proceso de innovación (por ejemplo, normas sobre protección a los consumidores).

¿Qué categorías regulatorias pueden distinguirse en función de su impacto en la innovación?

Distinguimos entre normas generales, normas específicas de la innovación y legislación específica del sector. Las tres categorías pueden tener un impacto PÁGINA 7 DE 18