Tema 1 La Estructura Subjetiva: Personas Jurídicas y Órganos Administrativos

La Estructura Subjetiva

Personas Jurídicas de Derecho Público

Son los entes públicos que se constituyen por ley o por otra disposición general de rango inferior y que están destinados a cumplir una determinada función pública. Por ello, estas personas jurídicas son siempre personas jurídicas de interés público; sin embargo, tendrán también esta consideración aquellas personas jurídicas de derecho privado adscritas concretamente a una finalidad de interés general. Las personas jurídicas de derecho público son también denominadas corporaciones. En términos generales, las corporaciones suelen ser entes territoriales o personas jurídicas de base territorial que surgen, en el Estado moderno, a impulsos de la descentralización administrativa y de la progresiva especialización que conlleva la gestión de intereses públicos en una sociedad cada día más compleja.

Los Órganos Administrativos

Cada una de las administraciones públicas, son un complejo de elementos personales y materiales, ordenados en una serie de unidades integradas en órganos en virtud del principio de división del trabajo, a las que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto, y cuentan con la posibilidad de dictar actos administrativos y orgánicos. El poder ejecutivo cuenta con una organización burocrática a su disposición que es la administración pública. Esta administración, a su vez, se conforma con una serie de órganos a los que se les asigna una serie de competencias y medios materiales y personales para que ejerzan dichas competencias. La CE hace referencia a este concepto en su artículo 103.2, cuando señala que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. El mismo artículo señala que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actua de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Cada Administración Pública, dentro del ámbito de sus atribuciones, cuenta con su potestad de autoorganización, por lo que son cada una de ellas las que establecen los órganos administrativos de que se dotan. El estado cuenta con la competencia para establecer la regulación básica. En este sentido, el artículo 5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece en sus apartados tres y cuatro los siguientes requisitos para la creación de los órganos administrativos:

1. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica. b) Delimitación de sus funciones y competencias. c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
2. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

En consecuencia, si bien las Administraciones pueden crear sus órganos administrativos de forma discrecional, dicha decisión no puede ser arbitraria y está sujeta al correspondiente control judicial. La Administración General del Estado se organiza en departamentos ministeriales y la norma de su creación adopta la forma de Ley, de conformidad con el artículo 57.3 de la LRJSP que establece lo siguiente: "La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno". Por su parte, las Consejerías de las Comunidades Autónomas, generalmente, son creadas mediante la forma de Decreto, aunque hay algunas que adoptan la forma de Ley.

Clases de Órganos

La clasificación anterior de órganos individuales y colegiados no debe confundirse con la de órganos simples y complejos. Los órganos complejos están constituidos por la agrupación de órganos simples, sean éstos individuales o colegiados. Órgano complejo es un Ministerio que, además de las Secretarías de Estado, Subsecretarías y otros órganos individuales, comprende órganos colegiados. Otras clasificaciones de los órganos administrativos pueden ser las siguientes: Externos o internos, según tengan o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de la que forman parte. Órganos representativos o no representativos, según que sus titulares tengan o no a través de la elección de sus titulares carácter democrático. Órganos centrales y locales, según que su competencia se extienda a todo o parte del territorio nacional. Órganos con competencia general o con competencia específica, según que las funciones que tengan atribuidas sean de uno y otro carácter: el Consejo de Ministros y las Subdelegaciones del Gobierno, cuya competencia de una y otra forma incide sobre todas las ramas de la Administración o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector determinado. Órganos activos, consultivos y de control, según desempeñen funciones de gestión, de simple información o consulta o de vigilancia de otros órganos. Los órganos administrativos carecen de personalidad jurídica propia, ya que la personalidad jurídica es única para una de las administraciones territoriales o institucionales a las que pertenecen. En consecuencia, el conjunto de derechos, potestades y obligaciones corresponde a la administración pública de la que forma parte el órgano administrativo y no a éste de forma separada o independiente. El artículo 5 de la LRJSP establece que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una disposición específica así lo establece, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publican en el boletín oficial que corresponda. El art. 8 de la LRJSP, establece que la competencia es irrenunciable y se ejercera por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, pudiendose dar la delegación de competencias, las encomiendas de gestion, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia. Finalmente, la misma ley establece que si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponde al superior jerárquico común de estos.

Unidades Administrativas

Las unidades administrativas se definen como los elementos organizativos básicos de la estructura organica, comprendiendo al personal vinculado funcionalmente por razón de sus cometidos y organicamente por una jefatura superior común. También se puede definir como el conjunto de puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. La unidad administrativa es el elemento básico de la organización administrativa y consiste en uno o varios empleados públicos, a los que se les asigna unos medios materiales, una tarea o función y que están dirigidos por un jefe común.

Diferencia entre Unidad y Órgano Administrativo

La unidad es aquella que reúne los medios materiales y personales para desarrollar alguna actividad administrativa, todo ello dirigido por un responsable. El órgano administrativo es algo más, engloba a una unidad administrativa pero que tiene funciones y produce efectos frente a terceros. Es como si dijéramos que la unidad acumula todo lo necesario para que luego el órgano administrativo pueda realizar sus funciones. Estos órganos administrativos llevan a cabo sus funciones a través de las instrucciones y órdenes de servicio.

Principios de la Organización Administrativa y las Relaciones Intersubjetivas

Principios de la Organización Administrativa

El art. 103.1 de la CE establece que: La Administración sirve con objetividad a los intereses generales y actua de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Así, se establece como fin servir con objetividad a los intereses generales, lo cual ha de efectuarse conforme a una serie de normas o ideas fundamentales que son los principios a los que queda sometida esa actuación (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación) y con respeto a la norma básica de un Estado de Derecho (con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho). Este mandato constitucional tiene un carácter básico y ha de entenderse de forma dinámica. Es básico en tanto que alcanza a todas las Administraciones públicas, y es dinámico puesto que se ha ido desarrollando y extendiendo por las diferentes normas que regulan la organización el funcionamiento de las distintas Administraciones Públicas.

Principio de Eficacia y Eficiencia

La eficacia, consistente en la consecución de fines de interés general, actúa como principio esencial para la actuación administrativa buscando la calidad de los servicios y la buena gestión económica. El principio de eficacia buscará, mediante su inspiración, que la Administración Pública cumpla los objetivos fijados en los servicios prestados a los ciudadanos. Pero debe ir más allá del mero cumplimiento, tendiendo hacia unos índices de calidad óptimos. El principio de eficiencia, que completa al de eficacia, atiende a la optimización en el uso de los recursos materiales y humanos para la consecución de los fines planteados y la mejora de la calidad de los servicios, condicionando la toma de decisiones para lograr mayores logros a menores costes.

Principio de Jerarquía

La organización administrativa se estructura de manera jerárquica con una multiplicidad de órganos, de ellos los de nivel superior hacen primar su voluntad sobre los de inferior. Este principio se hace plenamente efectivo cuando se cumplen dos condiciones:

• La existencia de una pluralidad de órganos materialmente competentes ante una actuación y que guardan diferente nivel en la estructura;
• La prevalencia del órgano con grado superior sobre los inferiores para dirigir y sustituir la voluntad de éstos en aras de alcanzar la necesaria unidad administrativa para alcanzar el fin deseado.

Para su efectividad real, los órganos superiores se invisten de una serie de facultades o poderes, que se corresponden con el deber de obediencia, respeto y acatamiento de las órdenes por parte del órgano inferior so pena de responsabilidad disciplinaria:

1. El poder de dirección e impulso de los órganos superiores sobre los inferiores mediante la emisión de normas internas como instrucciones o circulares.El poder de inspección, vigilancia o control que ejercen los órganos superiores sobre los inferiores para asegurar que los medios empleados y los fines perseguidos son los deseados por el órgano superior, y que puede ser ejercitada de oficio o a instancia de parte interesada.
2. La posibilidad de anular actos de órganos inferiores por medio de la resolución de recurso administrativo.
3. La facultad disciplinaria sobre titulares de órganos inferiores.
4. La facultad de delegar en órganos inferiores, también la de avocar o resolver por ellos.
5. La posibilidad de resolver conflictos de competencias entre órganos inferiores.