Organización del Estado español y las comunidades autónomas

Organización territorial del Estado español

Tema 10: Organización del Estado Las comunidades autónomas

1. Organización territorial del Estado
   • Regulada por el Título VIII de la Constitución Española, con tres niveles político-administrativos:
     1. Estatal.
     2. Autonómico.
     3. Local.
   • Artículo 2 de la Constitución:
     • Declara la unidad indisoluble de la nación española.
     • Reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, garantizando la solidaridad entre ellas.
   • Artículo 137:
     • Establece que el Estado se organiza en municipios, provincias y comunidades autónomas, dotadas de autonomía para la gestión de sus intereses.
2. Definición de comunidades autónomas
   • Son corporaciones públicas de base territorial y naturaleza política, según el Tribunal Constitucional (STC 25/1981).
   • Son instancias con autonomía política y capacidad de autogobierno, que permiten gestionar sus intereses mediante políticas propias y diferentes a las de otras instancias territoriales.
3. Poder estatal y competencias
   • Poder estatal: Se ejerce a través del Estado como instancia central y las comunidades autónomas como entes con autonomía superior a la Tema 10: Organización del Estado 1administrativa (STC 4/1981).
   • La delimitación de competencias entre ambas instancias corresponde al bloque de constitucionalidad (STC 10/1982).
   • Incluye competencias ordinarias (compartición) y extraordinarias (intervención excepcional).
4. Principios fundamentales
   1. Autonomía:
      • Capacidad de autogobierno derivada directamente de la Constitución, protegida por ella.
      • Permite a las comunidades autónomas gestionar sus competencias de forma independiente.
   2. Unidad:
      • Garantiza la integración de la pluralidad de centros de gobierno derivados de la autonomía.
      • Mecanismos clave:
        • Tribunal Constitucional: Resolución de conflictos competenciales.
        • Cláusula de prevalencia (art. 103): Prioridad del orden estatal en conflictos normativos.
        • Artículo 155: Habilita la intervención estatal en caso de incumplimiento grave por parte de una comunidad autónoma.
        • Artículo 150.3: Leyes de armonización para garantizar la coherencia del sistema autonómico.

Vías de acceso a la autonomía

1. Definición de nacionalidades o regiones

   La Constitución no identifica expresamente las nacionalidades o regiones, pero el artículo 143.1 establece que pueden acceder al autogobierno si cumplen ciertas características:

   • Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas.

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   • Territorios insulares.
   • Provincias con entidad regional histórica.
2. Vías de acceso a la autonomía

   El Título VIII de la Constitución contempla tres vías:

   1. Supuesto general (artículo 143.2):
      • Proceso más gradual para asumir competencias.
   2. Supuestos especiales (artículo 151 y disposición transitoria segunda):
      • Permite asumir el máximo nivel competencial desde el principio.
      • Comunidades que accedieron por esta vía: Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía.
   3. Supuestos excepcionales:
      • Artículo 144.b y disposiciones transitorias:
        • Ceuta y Melilla (transitoria quinta).
        • Navarra (transitoria cuarta).
3. Repercusiones en la asunción de competencias
   • Comunidades del artículo 151:
     • Acceden directamente al máximo nivel de competencias.
   • Comunidades del artículo 143:
     • Solo pueden asumir el máximo de competencias tras 5 años desde la aprobación de su Estatuto y mediante su reforma.
     • Excepción:

       Comunidad Valenciana y Canarias asumieron el máximo nivel competencial inicialmente gracias a leyes orgánicas de transferencia aprobadas por las Cortes Generales, pese a acceder por el artículo 143.

Modos de acceso a la autonomía

1. Sistema general (Artículo 143.2)

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   • Iniciativa:
     • Diputaciones provinciales o el órgano interinsular.
     • Aprobación de 2/3 de los municipios cuya población represente la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
   • Excepción:
     • Según la disposición transitoria primera, los territorios con regímenes provisionales de autonomía pueden sustituir este proceso por un acuerdo de mayoría absoluta de sus órganos colegiados superiores.
2. Sistema especial (Artículo 151)
   • Requisitos adicionales al sistema general:
     1. Mayoría más amplia:
        • Iniciativa aprobada por las diputaciones u órganos interinsulares y 3/4 de los municipios que representen la mayoría del censo electoral.
     2. Ratificación mediante referéndum:
        • Requiere el voto afirmativo de la mayoría absoluta del censo electoral de cada provincia.
        • Andalucía fue la única comunidad en celebrar este referéndum (28 de febrero de 1980).
   • Excepción (Disposición transitoria segunda):
     • Galicia, Cataluña y el País Vasco quedaron eximidos del referéndum si:
       • Habían plebiscitado afirmativamente proyectos de estatutos en el pasado.
       • Contaban con regímenes preautonómicos.
3. Sistemas excepcionales (Artículo 144)
   • Iniciativa mediante Ley Orgánica de las Cortes Generales, por interés nacional:
     1. Comunidades con ámbito territorial limitado:
        • Ejemplo: Madrid, creada por la Ley Orgánica 6/1982.

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     2. Territorios no organizados provincialmente:
        • Ejemplo: Ceuta y Melilla, regulado también por la disposición transitoria quinta.
     3. Sustitución de la iniciativa local del artículo 143.2:
        • Ejemplo: Segovia, incorporada a Castilla y León mediante Ley Orgánica 5/1983.
   • Caso singular: Navarra
     • Opciones según la Constitución:
       • Incorporarse a las instituciones del País Vasco.
       • Acceder al autogobierno como provincia con entidad regional histórica.
     • Procedimiento:
       • Regulado por la disposición transitoria cuarta para decidir su incorporación al País Vasco.
       • Finalmente, Navarra optó por constituirse como Comunidad Autónoma independiente bajo la disposición adicional primera.

Disposición adicional primera y el caso de Navarra

Disposición adicional primera y los términos para el acceso a la autonomía

• Según el profesor Pérez Royo:
  • Alcance: No regula un procedimiento para ejercer el derecho a la autonomía, sino que respeta y ampara los derechos históricos de los territorios forales.
  • Actualización: Esta debe realizarse dentro del marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía.
• Interpretación de la Constitución:
  • Reconoce las particularidades administrativas y fiscales de los territorios forales que sobrevivieron al proceso uniformador iniciado con Felipe V.

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  • No se preveía la posibilidad de que un territorio se constituyera en Comunidad Autónoma amparándose exclusivamente en esta disposición.
• Caso práctico:
  • Con base en esta disposición, se promulgó la Ley Orgánica 13/1982 de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA).
  • Aunque no es formalmente un Estatuto de Autonomía, el Tribunal Constitucional (STC 16/1984) reconoció que lo es en términos materiales.

Términos inicial y final del acceso a la autonomía

1. Término inicial:
   • Regulado en la disposición transitoria tercera:
     • La iniciativa autonómica de las corporaciones locales quedó diferida hasta las primeras elecciones locales tras la entrada en vigor de la Constitución.
     • Objetivo: Garantizar que la iniciativa se ejerciera en un contexto de plena democratización de la vida local.
2. Término final:
   • Aplicable a las comunidades que accedieran por el sistema general (artículo 143):
     • Los requisitos para la iniciativa autonómica debían cumplirse en un plazo de 6 meses desde el primer acuerdo adoptado por una de las corporaciones locales interesadas.
     • Si la iniciativa no prosperaba en ese plazo, solo podía reiterarse tras 5 años.

Los Estatutos de Autonomía

1. Características según la Constitución:
   • Leyes orgánicas: Según el artículo 81, aunque se distinguen de otras leyes orgánicas por circunstancias excepcionales.

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   • Procedimiento de elaboración: La iniciativa proviene de instituciones territoriales y la elaboración se realiza a través de órganos especiales.
   • Modificación y derogación: Requieren referéndum, según los artículos 147 y 152 de la Constitución, que otorgan garantías especiales para su cambio.
2. Función y subordinación:
   • Los estatutos ordenan y distribuyen poderes y competencias dentro de las comunidades autónomas, funcionando como una norma institucional básica.
   • Junto con la Constitución, integran el bloque de constitucionalidad.
   • Todos los actos y normas en la comunidad autónoma deben alinearse con su Estatuto de Autonomía, que tiene prevalencia frente a otras normas.
   • El Estatuto de Autonomía es una norma fundamental en la comunidad autónoma, análoga a cómo la Constitución lo es para el Estado.
3. Doble naturaleza:
   • Norma del ordenamiento jurídico autonómico: Regula la organización interna de la comunidad autónoma.
   • Norma del ordenamiento jurídico estatal: Forma parte del ordenamiento jurídico del Estado, funcionando como un puente entre ambos sistemas jurídicos.

Naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía

Enfoque doctrinal actual: Se acepta generalmente que los estatutos de autonomía son leyes orgánicas. Sin embargo, durante un tiempo se defendió que los estatutos elaborados bajo el artículo 151 eran leyes paccionadas. Esta visión se basaba en que los proyectos eran de procedencia territorial, se elaboraban a través de una vía negociada y pactada y eran aprobados por el pueblo mediante referéndum, antes de su ratificación por las Cortes Generales. Esto daba la impresión de que la voluntad de las Cortes estaba mediatizada, siendo suficiente solo la voluntad de los representantes territoriales.

• Elementos de las leyes paccionadas:

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  1. Modificación: No pueden ser modificadas sin el acuerdo de ambas partes.
  2. Elaboración: Participan dos voluntades en su creación.
  3. Requisito de validez: Es necesario el acuerdo de ambas partes para su eficacia.
• Razones para no considerarlo una ley paccionada:
  1. El referéndum popular solo decide sobre cuestiones trascendentes, no aprueba leyes.
  2. El texto acordado no es ley, ya que la Comisión Constitucional del Congreso, que lo aprueba, no tiene potestad legislativa.
  3. El Estatuto de Autonomía es, en última instancia, una norma estatal. No existe una comunidad autónoma antes de su promulgación, sino que se crea al entrar en vigor el Estatuto.

  Por tanto, aunque el proceso es negociado, el Estatuto de Autonomía se considera una norma estatal en su naturaleza jurídica.

Tipología de los Estatutos de Autonomía

Se pueden distinguir dos tipos principales de estatutos de autonomía según el procedimiento de acceso a la autonomía:

1. Estatutos tramitados por el procedimiento del artículo 151.2:
   • Iniciativa autonómica: La iniciativa es acordada y el proceso sigue estos pasos:
     1. El gobierno convoca a los diputados y senadores de las circunscripciones del territorio que quiere acceder al autogobierno, quienes se constituyen en asamblea para elaborar el proyecto de autonomía.
     2. El proyecto se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que en un plazo de 2 meses lo examina, con la participación de la asamblea proponente, para su formulación definitiva.
   • Procedimiento según acuerdo o desacuerdo:
     • Si hay acuerdo: El texto se somete a referendum en las provincias afectadas, donde debe ser aprobado por mayoría de los votos

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