Percorso Inps Lezione 8: Il sistema delle tutele nel diritto amministrativo

Il Sistema delle tutele

Introduzione Benvenuti. In questa lezione parleremo del sistema delle tutele che il nostro ordinamento offre ai cittadini contro gli atti e i comportamenti della PA e dei soggetti privati equiparati dalla legge. Questo sistema di tutele è garantito dall'impianto normativo e giurisprudenziale della giustizia amministrativa.

La giustizia amministrativa

Il sistema di giustizia amministrativa adottato in Italia è quello della doppia giurisdizione, secondo il quale sono previsti due ordini di giurisdizione:

• quella ordinaria
• e quella amministrativa

Entrambi sono garantiti dal comma 1 dell'art. 113 Cost., ai sensi del quale contro gli atti della PA "è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa". Accanto ai rimedi giurisdizionali (che sono quelli appena descritti), il nostro ordinamento prevede una terza via, di tipo non giurisdizionale: la cd. tutela in via amministrativa.

I ricorsi amministrativi

Parlando della tutela in via amministrativa, iniziamo la nostra trattazione dai ricorsi amministrativi. Si tratta di istanze che i soggetti interessati possono presentare ad un'autorità amministrativa:

• affinché questa risolva una controversia insorta nell'ambito del sistema dell'Amministrazione Pubblica
• per ottenere la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si assume essere lesa da un provvedimento o da un comportamento dell'Amministrazione

Tali ricorsi si differenziano da quelli giurisdizionali perché sono rivolti ad autorità appartenenti all'Amministrazione stessa, le quali si pronunciano con un provvedimento (decisione amministrativa) al termine di un procedimento amministrativo di secondo grado. La funzione svolta dall'Amministrazione non è dunque di tipo giurisdizionale, ma è attività amministrativa giustiziale. Siamo cioè nell'ambito della funzione amministrativa di secondo grado, in quanto la PA è chiamata a decidere, in contraddittorio con le parti interessate, una controversia concreta e attuale, occasionata da un proprio antecedente atto amministrativo.

Il procedimento per i ricorsi amministrativi

Il procedimento si caratterizza per i seguenti elementi:

• può essere attivato solo a istanza di parte
• l'identificazione dei contenuti è rimessa a chi propone l'istanza
• al ricorrente è riservata la potestà di introdurre nel procedimento gli interessi da valutare (individuazione e piena disponibilità dell'oggetto del ricorso)
• l'autorità cui ci si rivolge ha una discrezionalità limitata ai motivi indicati dal ricorrente, ossia dedotti avverso l'atto impugnato (cd. principio dispositivo)

Il ricorso amministrativo va tenuto distinto dai reclami e dalle denunce, che possono essere presentate alla PA da chiunque e per qualunque motivo. I reclami e le denunce sono privi di tutela giuridica (spesso non trovano riscontro in alcuna norma) e non comportano l'obbligo di provvedere da parte dell'Amministrazione presso la quale è inoltrato. I ricorsi amministrativi, invece, hanno valore di rimedio giuridico e obbligano l'Amministrazione adìta a pronunciarsi sull'istanza, in quanto si pone in essere un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge.

Le tipologie di ricorsi amministrativi

Nel decreto del Presidente della Repubblica n. 1199/1971 sono contemplate tre tipologie di ricorsi amministrativi:

1. il ricorso gerarchico, a sua volta distinto in:
   1. ricorso gerarchico proprio, che è un rimedio a carattere generale, proponibile contro atti non definitivi indipendentemente da un'esplicita previsione di legge, indirizzato all'autorità gerarchicamente superiore a quella che ha adottato l'atto ritenuto lesivo dal suo destinatario, a tutela di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo
   2. ricorso gerarchico improprio, che è un rimedio di carattere eccezionale, esperibile cioè nei soli casi espressamente previsti dalla legge, che si caratterizza per la mancanza di un rapporto gerarchico tra l'autorità che ha adottato l'atto impugnato e quella decidente. È esperibile innanzi ad un organo monocratico o collegiale avverso delibere di organi collegiali o monocratici indifferentemente, nonché ad un organo statale avverso provvedimenti di altro Ente pubblico
2. il ricorso in opposizione, basato su motivi di legittimità e di merito ed esperibile nei soli casi previsti dalla legge con presentazione allo stesso organo che ha emanato l'atto, solo contro atti non definitivi
3. il ricorso straordinario al Capo dello Stato, che è un rimedio di carattere generale, esperibile cioè in tutti i casi in cui non sia escluso dalla legge, ovvero incompatibile con il sistema. È proponibile contro atti nei cui confronti, in ragione del loro carattere definitivo, non sono esperibili rimedi amministrativi ed è caratterizzato dall'alternatività rispetto al ricorso al giudice amministrativo

Tipologie di ricorsi amministrativi: ricorsi ordinari e straordinari

A livello classificatorio, il ricorso amministrativo si definisce:

• ordinario, quando ha per oggetto provvedimenti non definitivi della Pubblica Amministrazione
• o straordinario, che realizza una tutela del tutto differente e ha per oggetto atti amministrativi definitivi (ad esempio il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica)

Tipologie di ricorsi amministrativi: ricorsi impugnatori e non impugnatori

I ricorsi, infine, si suddividono in:

• impugnatori, per atti amministrativi ritenuti lesivi
• o non impugnatori, per meri comportamenti o rapporti giuridici

La definitività dell'atto

Ai fini dell'individuazione dell'idonea forma di tutela esperibile, è necessario verificare se il provvedimento lesivo sia definitivo. Gli atti amministrativi diventano definitivi:

• a seguito del rigetto del ricorso gerarchico
• o a seguito dell'inutile decorso del termine di 90 giorni dalla proposizione del medesimo

Sono, invece, automaticamente definitivi gli atti adottati dagli organi di vertice dell'Amministrazione o dagli organi collegiali o quelli che, per legge, sono dichiarati definitivi (es. i provvedimenti prefettizi in materia di requisizione, occupazione d'urgenza, decreti espropriativi e dichiarazioni di pubblica utilità). Avverso gli atti non definitivi, è esperibile:

• il ricorso gerarchico
• o, laddove contemplato, il ricorso in opposizione
• nonché il ricorso giurisdizionale al Tribunale Amministrativo Regionale

• Avverso gli atti definitivi, invece, è esperibile:

• il ricorso giurisdizionale al TAR
• o quello straordinario al Capo dello Stato

Profili procedurali

Ma quali sono i soggetti legittimati a proporre un ricorso amministrativo? Ebbene, sono legittimati a proporre il ricorso amministrativo sia le persone fisiche, sia le persone giuridiche che abbiano interesse. L'interesse a ricorrere può essere costituito da:

• un diritto soggettivo
• un interesse legittimo
• o da un interesse diffuso

Questo interesse deve essere:

• personale
• diretto
• e attuale

Profili procedurali: Termini di presentazione del ricorso

Sotto il profilo dei termini, il ricorso amministrativo gerarchico e il ricorso in opposizione devono essere proposti entro 30 giorni da:

• la notificazione del provvedimento
• o dalla data della pubblicazione del provvedimento (ove prevista)
• o, infine, dalla data della piena conoscenza dell'atto

Profili procedurali: Termini di presentazione del ricorso al Presidente della Repubblica

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica deve, invece, essere proposto entro il termine di 120 giorni. Il diritto a proporre il ricorso amministrativo si estingue per:

• il decorso dei termini (decadenza)
• oppure in caso di acquiescenza, allorché l'interessato compia atti positivi o negativi incompatibili con la volontà di proporre il ricorso medesimo

Profili procedurali: Comunicazione della decisione sul ricorso

La decisione sul ricorso, poi, deve essere comunicata:

• sia al ricorrente
• che ai controinteressati
• e all'autorità che ha emanato l'atto impugnato

In particolare, per quest'ultima, l'eventuale accoglimento preclude la possibilità di adottare un atto identico a quello annullato, ma non la possibilità di regolare in altro modo la medesima situazione.

Profili procedurali: Estinzione del procedimento di ricorso

Il procedimento introdotto con il ricorso amministrativo può poi estinguersi per:

• rinuncia al ricorso
• cessazione della materia del contendere (allorché viene meno l'atto impugnato)
• sopravvenuta carenza di interesse (quando, nel corso del procedimento, sia venuto meno l'interesse al ricorso)

La tutela giurisdizionale

Come abbiamo detto all'inizio, una specificità del sistema di giustizia amministrativa italiano consiste nella presenza di una duplicità di giudici:

• ordinario
• e amministrativo

Entrambi i giudici sono competenti a dirimere le controversie tra cittadino e Pubblica Amministrazione. Il criterio generale di riparto della giurisdizione tra i due ordini giudiziari è quello delle situazioni soggettive fatte valere in giudizio:

• diritti soggettivi, devoluti alla giurisdizione del giudice ordinario
• interessi legittimi, devoluti alla giurisdizione del giudice amministrativo

L'art. 24 Cost. prevede, in linea generale, l'azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione, senza alcuna esenzione. La norma costituzionale recita infatti: "Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi". L'art. 103 Cost., a sua volta, conferma l'avvenuta costituzionalizzazione del sistema della doppia giurisdizione. In particolare, assegna al giudice amministrativo la generale giurisdizione di legittimità, che attiene a posizioni di interesse legittimo e rimette al legislatore il compito di estendere la giurisdizione amministrativa per particolari materie anche ai diritti soggettivi. Testualmente così recita la norma: "Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi". Infine, l'art. 113 Cost. consacra la generale ammissibilità della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della PA.

Il Codice del processo amministrativo

Con il D.Lgs. 104/2010, in attuazione dell'art. 44 L. 69/2009, è stato approvato il Codice del processo amministrativo (c.p.a.). Con il Codice è stato operato un riordino della disciplina vigente, con taluni aggiustamenti in adesione alla copiosa giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori, nonché il coordinamento con le norme del codice di procedura civile, in quanto espressione di principi generali. Il Capo II del Codice del processo amministrativo (artt. 4-6) individua gli organi della giurisdizione amministrativa e cioè:

• i Tribunali amministrativi regionali (TAR), che sono organi di giurisdizione amministrativa di primo grado, come pure il Tribunale di giustizia amministrativa per la Regione autonoma del Trentino Alto Adige (TRGA), che resta disciplinato dal proprio statuto speciale e dalle relative norme di attuazione
• ed il Consiglio di Stato, che è l'organo di giurisdizione amministrativa di secondo grado (insieme al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana - CGARS)