El Acto Administrativo: concepto, características y clasificación

El Acto Administrativo: Concepto y Caracteres

Concepto del Acto Administrativo

TEMA 6 EL ACTO ADMINISTRATIVO EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CARACTERES.CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVACIÓN DE LOS ADMINISTRATIVOS. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 1 EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CARACTERES 1.1 CONCEPTO De entre las diversas nociones doctrinales que tratan de delimitar el concepto de acto administrativo cabe distinguir las 3 direcciones siguientes:

• a) En un sentido amplio, son actos administrativos las declaraciones de voluntad de la Administración destinadas a producir efectos jurídicos.
• b) En una noción más restringida se limita el uso de la expresión a las declaraciones de voluntad de la Administración productoras de efectos jurídicos subjetivos; con lo que se exceptúan los actos reglamentarios, ya que estos crean normas generales.
• c) Y, por último, según la opinión más extendida, se consideran actos administrativos no sólo las declaraciones de voluntad de la Administración sino todas las manifestaciones anímicas de la misma destinadas a producir efectos jurídicos subjetivos. Sólo se excluyen las actividades materiales, por no tener carácter jurídico.

A esta dirección corresponde la definición de Zanobini: Es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria, si metemos la tesis de García de Enterría, para quien acto administrativo y reglamento son instrumentos jurídicos distintos. Para Garrido lo importante es delimitar el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico administrativo, ya que hay que admitir que tan actos administrativos son los generales como los concretos, pues unos y otros están sometidos a los 2 principios fundamentales de dicho régimen:

1. Sumisión a la ley y a las normas jerárquicamente superiores.
2. Posibilidad de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión

En el mismo sentido se pronuncia Entrena Cuesta, quien considera el acto administrativo como un acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo entendiendo que una declaración de voluntad producirá efecto jurídicos tanto si tiene un destinatario determinado o determinable y agota su eficacia con una sola aplicación como si no ocurre así, esto es, si tiene carácter normativo, concluyendo que no existe por ello obstáculo en calificar a los reglamentos de actos administrativos. Sin embargo, para otro sector de la doctrina (González Pérez_y García de Enterría), las disposiciones reglamentarias no son actos administrativos pues no son expresión de la función administrativa sino de la función normativa de la Administración.

Caracteres del Acto Administrativo

11.2 CARACTERES Entre los caracteres más acusados del acto administrativo que pueden señalarse: la legitimidad, la oportunidad, la revocabilidad y la ejecutoriedad. v La legitimidad Para que un acto se considere verdaderamente administrativo debe ser dictado o emitido por un órgano competente para ello, con autoridad legítima y dentro de su marco de actuación, de acuerdo con lo establecido en la Ley. Y La oportunidad La Administración, en su objeto de resultar eficaz para el interés público, ha de actuar teniendo en cuenta su potestad discrecional, de forma que pondere en cada caso la conveniencia o no de actuar según las circunstancias. v La revocabilidad Este carácter significa que el acto administrativo puede ser modificado o anulado, de forma que, si la Administración considera, por motivos de legalidad y oportunidad, que no debe mantener una disposición, puede revocar el acto mediante otro de signo contrario. v La ejecutoriedad Este carácter implica que los actos administrativos pueden llevarse a cumplimiento por la Administración en virtud del privilegio de ejecución forzosa o acción de oficio del que gozan los actos administrativos. Esta ejecución que respetará el principio de proporcionalidad se efectuará por los siguientes medios (art.100):

1. Apremio sobre el patrimonio.
2. Ejecución subsidiaria.
3. Multa coercitiva.
4. Compulsión sobre las personas.

Clasificación de los Actos Administrativos

Actos Generales y Concretos

2 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 2.1 ACTOS GENERALES Y CONCRETOS Esta primera distinción se suele hacer atendiendo a la extensión de sus efectos jurídicos. Conforme a ello, un acto administrativo será general cuando la Administración lo dicte teniendo en cuenta a una gran cantidad de personas que se verán afectadas por sus efectos. Será concreto, por el contrario, cuando el acto se dicte para una persona o varias, pero en un caso muy concreto e individualizado.

Actos Discrecionales y Reglados

2.2 ACTOS DISCRECIONALES Y REGLADOS Generalmente los actos se dictan conforme a las normas reguladas por Ley y siempre sometidas al principio de legalidad (actos reglados). Por el contrario, hay veces que la Administración, debido a que no existe una cobertura normativa, dicta lo que se denomina actos discrecionales, ejerciendo su actividad discrecional. 2Sin embargo, esta distinción no está del todo clara, siendo más correcto indicar que los actos administrativos pueden tener más o menos elementos reglados o discrecionales. No existe ningún acto totalmente discrecional; ésta siempre ha de referirse a alguno o algunos de los elementos del acto, pero no al acto administrativo en bloque. Según Garrido Falla, para que pueda hablarse de discrecionalidad administrativa, necesariamente deben concurrir unos requisitos para que se pueda aplicar:

• Ausencia de normativa legal en una determinada materia.
• Inexistencia de prohibición de actuación discrecional en concreto sobre dicha materia.
• Que de la estructura lógica de la norma se desprenda una posibilidad de elección administrativa.

Actos Simples y Complejos

2.3 ACTOS SIMPLES Y COMPLEJOS Atendiendo al número de sujetos que intervienen en su formación, un acto simple es el dictado por un solo órgano administrativo y complejo será en el que intervienen una pluralidad de órganos, siendo estos últimos los más normales. No obstante, de acuerdo con Garrido Falla, existen una serie de actos que podrían calificarse de complejos y que, sin embargo, son excluidos de dicha denominación:

1. Los actos de los organismos colegiados, en los que la voluntad administrativa, que se logra a través de un proceso de colaboración, es única.
2. Los actos que forman parte de un expediente o procedimiento administrativo. En este tipo de actos, el problema que existe es que se cree que puede ser complejos debido a la intervención de múltiples órganos administrativos en lo que conforma un proceso administrativo. La exclusión deriva de que en el momento de la resolución no intervienen varios órganos administrativos, y ahí es donde está el acto. Es por esto que no se consideran complejos.
3. Los actos sujetos a aprobación por un organismo superior.

Actos Unilaterales y Plurilaterales

2.4 ACTOS UNILATERALES Y PLURILATERALES Podemos definir los actos administrativos unilaterales como aquellos actos jurídicos que se imputan a una persona pública siendo obra exclusiva de agentes administrativos; y los plurilaterales como aquellos que crean normas que rigen las relaciones mutuas entre sus actores, es decir, estatuyen los derechos y obligaciones de los unos respecto de los otros. Los actos administrativos por definición son los unilaterales, de forma que un importante sector doctrinal discute la completa admisibilidad de los actos plurilaterales (contratos y convenciones en que intervengan simultáneamente la Administración y los particulares) como actos administrativos, admitiendo únicamente su consideración como actos de Derecho administrativo.

Actos Expresos, Tácitos y Presuntos

2.5 ACTOS EXPRESOS, TÁCITOS Y PRESUNTOS En el acto expreso, se da una clara manifestación de la voluntad administrativa, de forma que no existe duda respecto a ella. En el acto tácito, no existe la manifestación de esa voluntad de forma clara y expresa, sino que se deduce de la conducta que realiza el órgano administrativo de que se trate. Finalmente, en el acto presunto no existe deducción de ninguna conducta ni manifestación concreta administrativa. El significado de esa conducta del órgano administrativo viene, regulada de forma expresa en el ordenamiento jurídico, evitando así toda opción interpretativa.

Actos Definitivos o Resolutorios y de Trámite

32.6 ACTOS DEFINITIVOS O RESOLUTORIOS Y DE TRÁMITE Los actos se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución final que es la que decide el fondo del asunto, y para llegar a ella ha de seguirse un camino especial, con fases distintas, con intervención de órganos o personas diversas y con actos también diferentes. Estos actos previos a la resolución son los que la ley llama actos de trámite, que son actos instrumentales de las resoluciones, pues las preparan y hacen posibles. Entre los actos administrativos de tramitación, Garrido Falla, considera los dictámenes o consulta y las propuestas:

• a) Los dictámenes o consultas. Son declaraciones de juicio que emiten determinados organismos técnicamente cualificados de la Administración pública a los efectos de ilustrar la voluntad del órgano de decisión.
• b) Las propuestas. Son proyectos de resolución que un órgano inferior o un órgano consultivo elevan al órgano de competencia decisoria.

Además, señala el citado autor, que no todos los actos definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino solo aquellos contra los que no cabe recurso administrativo ordinario. La distinción entre actos definitivos y de trámite es de gran interés en lo que respecta a su impugnación; dos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas resultan fundamentales en este sentido:

> El artículo 112, conforme al cual: Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. > El artículo 114, que establece: 1. Ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. 4