Tema 11: Los Actos Administrativos en Derecho

EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y CLASES

Concepto de Acto Administrativo

Las Administraciones públicas desarrollan una amplia labor tanto jurídica como material que se manifiesta en una pluralidad de formas de actuación tanto internas como externas. Efectivamente, una buena parte de la actuación de las Administraciones públicas no es jurídica sino material o técnica) cuando la Administración construye obras públicas, fomenta la cultura, enseña a los estudiantes, etc.). Pues bien, el concepto de acto administrativo no puede designar el conjunto de dicha actividad y se debe reservar para un solo sector de ese conjunto. En concreto, y en una primera aproximación, podemos partir de que, mediante el acto administrativo, la Administración fija para un caso concreto lo que exige el Ordenamiento.

De conformidad con esta idea vamos a dar, entre los diversos conceptos de acto administrativo que se manejan en nuestra doctrina, el siguiente: "la declaración de voluntad, conocimiento, juicio o deseo dictado por un órgano administrativo en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria". Y así si se incluirían en este concepto actos como los certificados (conocimiento), o los informes (juicio).

1. En un sentido amplio, el acto administrativo puede consistir en:
   • Una declaración de voluntad, a través de la cual la Administración decide algo. Por ejemplo, impone una sanción, concede una autorización o licencia, etc.
   • Una declaración de conocimiento, como cuando la Administración emite un certificado.
   • Un juicio, como cuando algún órgano de la Administración emite un informe, es decir, da su opinión jurídica o técnica sobre algo.

1-Un deseo, cuando, por ejemplo, la Administración aprueba una serie de recomendaciones.

2 .- El segundo elemento que debe reunir una actuación para ser considerada un acto administrativo es que proceda de una Administración pública, o de una persona que actué como agente descentralizado de la misma (por ejemplo, un Colegio profesional en cuanto actúa la potestad sancionadora que se la ha conferido imponiendo una sanción a un colegiado).

4 .- Finalmente, los actos administrativos deben ser el resultado del ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria. Ello es así porque el Reglamento es una norma jurídica que crea derecho, innovando, por tanto, el Ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo se limita a aplicar dicho Ordenamiento jurídico sin entrañar un contenido innovativo del mismo.

Con este concepto muy amplio de acto administrativo se posibilita el control judicial de la totalidad de la actuación administrativa y cumplir así el mandato de tutela judicial efectiva sin lagunas que contiene el artículo 24 de la Constitución. Ello es así, porque el control judicial de la actuación de la Administración sigue dependiendo en nuestro Ordenamiento jurídico principalmente de la existencia de un acto administrativo previo.

Clases de Actos Administrativos

Es posible clasificar los actos administrativos con arreglo a múltiples criterios, pero en esta exposición nos vamos a limitar a aquellas clasificaciones que tienen una especial relevancia jurídica porque determinan la aplicación de distintos regímenes jurídicos a las clases de actos resultantes.

1º .- Distinción por razón de los efectos que el acto administrativo produce a sus destinatarios: actos favorables cuando incrementan el patrimonio jurídico de sus destinatarios (como, por ejemplo, las becas, las subvenciones, los permisos, las concesiones administrativas) y en actos de gravamen o desfavorables cuando lo reducen o limitan (el acto por el que se somete a una 2persona a un determinado tributo o a una prestación personal, el suspenso a un estudiante, la imposición de una sanción administrativa).

Pero debe aclarase que no todos los actos administrativos tienen efectos en un sólo sentido o dirección y así hay actos que producen efectos favorables y desfavorables al mismo tiempo, bien para distintos sujetos -actos con efectos frente a terceros que, por ejemplo, producen efectos favorables para su destinatario principal pero desfavorables para otras personas interesadas, como la licencia para instalar una industria contaminante cerca de una población que favorece a los titulares de la misma pero perjudica a los vecinos -; o bien para el mismo sujeto -actos de efectos mixtos que benefician y perjudican al mismo tiempo al destinatario, como el otorgamiento de una subvención pero por una cuantía inferior a la solicitada; o la imposición de una sanción pero con una cuantía inferior a la que el ordenamiento permite establecer -.

Los efectos jurídicos de esta distinción son principalmente dos: en primer lugar, los actos desfavorables o de gravamen tienen que ser motivados según el artículo 35. 1 a) de la Ley 39/2015; y, en segundo lugar, la Administración puede revocar o revisar de oficio los actos desfavorables por un procedimiento mucho más sencillo que en el caso de los actos favorables.

2º .- Distinción por la naturaleza de la potestad ejercitada. Se diferencia según este criterio entre actos reglados y actos discrecionales.

Los primeros -actos reglados- son aquellos actos que deben ser dictados con el contenido legalmente previsto cuando se da el supuesto de hecho que la norma establece. Por el contrario, son actos administrativos discrecionales aquellos actos en los que la Administración puede decidir, en el marco de los principios generales del Derecho Administrativo y teniendo en cuenta el fin de la norma habilitante, si dicta o no un acto o, incluso, el contenido que dicho acto puede tener optando entre diversas soluciones igualmente válidas en Derecho.

Es reglado, por ejemplo, el acto por el que se exige el pago de una tasa universitaria y discrecional, por contra, el acto por el que se nombra a un 3Vicerrector ya que el Rector puede elegir a cualquier persona que reúna los requisitos que exijan los Estatutos de la Universidad. Los actos discrecionales tienen que ser necesariamente motivados según dispone el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015.

3º .- Por el carácter de los órganos que dictan el acto: actos administrativos colegiales y actos administrativos monocráticos según que el órgano sea un órgano colegiado con varios miembros o un órgano que tiene un sólo titular.

La distinción es relevante ya que los actos colegiales se someten a mayores requisitos procedimentales y formales para asegurar que la voluntad del órgano colegiado se formó conforme a Derecho.

4º .- Por el carácter determinado o no de sus destinatarios: actos singulares y actos generales. Los actos singulares pueden tener uno o varios destinatarios pero, en todo caso, éstos estarán determinados -por ejemplo, la concesión de una beca a uno o varios solicitantes identificados con nombre y apellidos -. Mientras que los actos generales se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas -por ejemplo, la convocatoria de unas oposiciones -.

La relevancia de esta distinción reside principalmente en que los actos singulares deben ser, en principio, notificados, mientras que los actos generales deben ser publicados (artículos 40 y 45 de la Ley 39/2015).

5º .- Basándose en la recurribilidad del acto administrativo cabe hacer varias distinciones relevantes:

Actos Definitivos y Actos de Trámite

Son actos definitivos las resoluciones que ponen fin a un procedimiento y actos de trámite el resto de los actos que se van produciendo en el transcurso del mismo y que tienen una función auxiliar respecto a dicha resolución final. Normalmente los actos de tramite ni son actos administrativos en sentido estricto, ni pueden ser recurridos de forma independiente -deben ser recurridos, en su 4caso, conjuntamente con la resolución final-, pero podrán ser recurridos de forma autónoma en cuyo caso se habla de actos de trámite cualificados- cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (artículo 112.1 de la Ley 39/2015 y artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa

Sólo los actos que causan estado, esto es, que agotan la vía administrativa pueden ser inmediatamente objeto de recurso contencioso- administrativo (lo que no significa que no quepa frente a ellos un recurso administrativo ya que cabe el recurso de reposición pero este es, en todo caso, potestativo).

En el caso de los actos que no agotan la vía administrativa se deberá interponer obligatoriamente antes del recurso contencioso un recurso administrativo -el de alzada. Es la propia Ley la que señala los actos que causan estado (artículo 114 de la Ley 39/2015):

• Las resoluciones de los recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación previstos por las leyes especiales en sustitución del recurso de alzada.
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
• La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
• La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4 (procedimiento complementario de fijación de la cuantía de la indemnización de los daños o perjuicios causados 5a las Administraciones que ha de seguirse cuando la misma no ha quedado determinada en el expediente).
• Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa en la Administración General del Estado

En el ámbito de la Administración General del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 114.2 de la Ley 39/2015, ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

• Los actos de los miembros y órganos del Gobierno.
• Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
• Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior (Subsecretarios, Secretarios generales y Secretarios generales técnicos), en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
• En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa en la Administración Autonómica

En el ámbito de la Administración Autonómica hay que estar a lo que dispongan sus normas internas de organización

En nuestra Comunidad Autónoma esta cuestión está regulada en el artículo 26 de la Ley 2/1995, de 13 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración del Principado de Asturias que tiene el siguiente contenido:

"En el ámbito de la Administración del Principado de Asturias, ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada o de los procedimientos que los sustituyan. b) Los acuerdos del Consejo de Gobierno y de sus comisiones delegadas. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los actos de otros órganos o autoridades cuando así lo establezca una Ley del Principado de Asturias." 6