Las Cortes Generales: el proceso legislativo español y la elaboración de leyes

Las Cortes Generales: Capítulo II

Introducción a la Potestad Legislativa

El art. 66.2 CE establece que Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Aunque la potestad legislativa reside conjuntamente en ambas Cámaras, su posición es completamente desigual (bicameralismo totalmente desequilibrado) a favor del Congreso de los Diputados, pues éste tiene la primera y la última palabra en esta materia, y el Senado se limita a hacer sugerencias que el Congreso podrá o no tener en cuenta.

La función legislativa es la característica principal de los parlamentos y consiste en la aprobación por los representantes del pueblo de normas jurídicas de eficacia general.

El Procedimiento Legislativo Común

El procedimiento legislativo es el conjunto de actos que conducen a la creación de la Ley. Se regula básicamente en el Capítulo II del Título III de la CE, en el Título V del Reglamento del Congreso de los Diputados y en el Título IV del Reglamento del Senado. Se pueden distinguir 3 fases clásicas:

Fase de Iniciativa Legislativa

Es la fase que se regula con mayor precisión en la CE. La iniciativa la ejerza quien la ejerza se debe efectuar SIEMPRE ante el Congreso, incluso cuando la iniciativa parte del Senado, ya que el Senado lo único que puede hacer es proceder a la toma en consideración y remitirla al Congreso, debido a que el Senado no puede discutir y votar sino sobre un texto aprobado previamente por el Congreso.

El art. 87 establece de forma taxativa a quien le corresponde:

Artículo 87

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1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La Iniciativa Gubernamental (Art. 87.1)

La iniciativa legislativa del Gobierno se denomina "proyectos de ley" y es la más frecuente ya que para cumplir con su programa político necesita que las Cortes legislen en una línea determinada.

El Art. 88 de la CE establece que los proyectos de ley deben aprobarse previamente en Consejo de Ministros, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para que las Cámaras puedan pronunciarse.

Artículo 88

Los PROYECTOS DE LEY serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

Los proyectos de ley tienen un trato de favor:

• Tienen prioridad en la tramitación parlamentaria, pero sin impedir el ejercicio de las otras vías.
• No se somete al trámite de "toma en consideración".
• El Gobierno tiene el monopolio de la iniciativa legislativa en materia de planificación económica general y en materia presupuestaria

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La Iniciativa del Congreso y Senado (Art. 87.1)

Los Reglamentos respectivos han concretado la iniciativa.

Artículo 89

1. La tramitación de las PROPOSICIONES DE LEY se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.
2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.

• En el Congreso: se exige que la proposiciones de ley se presenten como mínimo por 1 Grupo parlamentario o por 15 diputados,
• En el Senado: se exige 1 Grupo parlamentario o 25 senadores.

Es la vía de actuación propia de la oposición, pues su presentación consigue suscitar un debate sobre la materia para que llegue a la opinión pública.

La Iniciativa de las Asambleas Legislativas de las CCAA (Art. 87.2)

Las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno de la nación la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

La Iniciativa Popular (Art. 87.3)

Se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas.

No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia, ni para la reforma constitucional.

Una ley orgánica regula las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley: LO 3/1984.

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Fase de Discusión y Aprobación

Esta fase se regula por los Reglamentos respectivos. En esta se pueden diferenciar varios momentos, siendo en su mayoría actos preparatorios de la decisión definitiva, que podemos dividir en:

1. Admisión a trámite: los proyectos o proposiciones se presentan ante la Mesa del CD el cual procede a su admisión a trámite si cumple con los requisitos y ordenará la publicación en el Boletín Oficial de las CG.

Las proposiciones de lev en este momento se someten a un requisito especifico: se remiten al Gobierno para que manifieste su criterio (no vinculante) respecto a la toma en consideración.

Este rigor aumenta cuando la proposición implique un aumento de los créditos o disminución de ingresos presupuestarios, ya que la conformidad del Gobierno si es vinculante. Pasados 30 días se entiende silencio positivo.

1. Toma en consideración: la CE no regula este trámite sino los Reglamentos. del Senado. El Pdte. de la Cámara preguntará al Congreso si toma o no en consideración la proposición, de ser negativo quedará definitivamente rechazada, si es afirmativo la Mesa acordará su envío a la Comisión competente.

Si la proposición es del Senado, es éste quien efectúa la toma en consideración, que si es positiva se remite al Congreso.

1. Presentación de enmiendas: se envía a la Comisión competente y se abre un plazo de 15 días para la presentación de enmiendas, que podrán ser a la totalidad o al articulado.
2. Debate de las enmiendas a la totalidad: se realiza un debate en el Pleno para tomar una decisión sobre las enmiendas a la totalidad. Si se rechazan, el procedimiento sigue para la tramitación de las enmiendas al articulado.
3. Informe de la Ponencia: en caso de que no haya enmiendas a la totalidad o de que estas prosperen, el texto pasa a la Comisión que nombrará una Ponencia para que en el

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1. plazo prorrogable de 5 días elabore un informe sobre el texto y las enmiendas y proponga un texto propio.
2. Dictamen de la Comisión: finalizado el informe de la Ponencia comienza un debate en la Comisión artículo por artículo y enmienda por enmienda.

Al finalizar se elabora un Dictamen que se elevará al Pdte. del Congreso. En el plazo de 48 horas desde la elaboración del Dictamen los Grupos Parlamentarios comunicarán un escrito al Pdte. del Congreso donde comunicarán las enmiendas y los votos particulares que habiendo sido defendidos y votados en Comisión y no incorporados al dictamen, pretenden defender en el Pleno.

1. Deliberación y aprobación en el Pleno del Congreso: La presidencia, oídas la Mesa y la Junta de portavoces podrá ordenar los debates votaciones por artículos, por materias, grupos de artículos o grupos de enmiendas. La mayoría que se exige por lo general es la simple (más votos a favor que en contra independientemente del nº de abstenciones).

Los reglamentos de las Cámaras exigen que para adoptar acuerdos estén presentes la mitad más uno de los miembros de la Cámara que se trate.

1. Remisión del texto al Senado: el texto aprobado por el Pleno del Congreso se remite por el Pdte. de éste al Pdte. del Senado, donde en el plazo máximo de 2 meses se vuelve a reproducir prácticamente el mismo proceso. El Senado puede:

1. aprobarlo en los mismos términos, que en tal caso queda definitivamente aprobado.
2. introducir enmiendas al articulado, que se debatirán y votarán por el pleno del Congreso y que si se acepta por mayoría simple se incorporarán al texto y si no se rechazarán.
3. vetarlo (mayoría absoluta), en este caso se celebrará un debate en el Pleno del Congreso y se votará el texto inicialmente aprobado por el Congreso: si se ratifica por mayoría absoluta se levantará el veto y el texto quedará definitivamente aprobado.

Si no se consigue esta mayoría se volverá a votar pasados 2 meses contadores desde la interposición del veto que si logra mayoría simple se levantará el veto, de lo contrario quedará definitivamente rechazado.

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Artículo 90

1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.
2. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple.
3. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

Fase de Integración de la Eficacia

sanción, promulgación y publicación.

Sanción y Promulgación de las Leyes

El art. 62.a establece que corresponde al Rey promulgar y sancionar las leyes. En nuestro ordenamiento, las sanción y promulgación no se diferencian espacial y temporalmente sino que se efectúan en el mismo acto a través de una formula unitaria.

La sanción de la ley es el acto regio de perfección de la misma en la que el Rey manifiesta su acuerdo con el contenido del texto y su voluntad de que integre el ordenamiento. En la actualidad la sanción es un acto debido que el rey no puede negar (está obligado), se trata de un simple tributo decorativo a la historia y al valor simbólico de la monarquía.

La promulgación es la declaración solemne del Jefe del Estado, a través de una formula ritual mediante la que se formaliza la incorporación de la ley al ordenamiento jurídico. Se hace constar que las CG han aprobado una ley.

Publicación de la Ley

Tiene una doble naturaleza:

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