Lección 2: Los miembros de la Unión Europea, Apuntes de Universidad

La adhesión a la Unión Europea

Desde los años cincuenta ha sido notable la capacidad de atracción del proceso de integración y de idear fórmulas de aproximación hasta llegar a la adhesión, lo que confirma que las ampliaciones estaban en la lógica de la integración desde 1951 y 1957. El Estado candidato ha de ser un Estado europeo, es decir, lo que comúnmente se entiende en geografía y en la geopolítica por Europa. Además, debe ser un Estado democrático. Desde la reforma de Amsterdam, se han precisado unas condiciones generales sobre el régimen político del Estado solicitante: debe respetar los valores previstos en el artículo 2 TUE. También se han formulado requisitos más concretos en los denominados «criterios de Copenhague» (Consejo Europeo de diciembre de 1993; véase Cap. 1, epígrafe 7.5). La comprobación de la capacidad real de integración del candidato y la capacidad de absorción de la UE (criterios de Copenhague) impiden los automatismos, dejando en la capacidad de apreciación de la Unión la decisión última sobre el ingreso de un Estado candidato. El artículo 49, tras la reforma del Tratado de Lisboa, implicitamente remite a «los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo». La petición de adhesión se dirige al Consejo. Se informa de la petición al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales. El Consejo solicita un dictamen a la Comisión en el que se ponen de relieve los problemas y los efectos del ingreso para la UE y para el solicitante. Si hay unanimidad en el Consejo, entonces se inician las negociaciones con el Estado o Estados candidatos. Estas negociaciones son siempre complejas y a veces muy largas. En la Conferencia negociadora lo que se discute en esencia es el cuándo y el cómo de la aplicación del Derecho originario y derivado; en efecto, la obligación inicial del Estado candidato es aceptar el «acervo comunitario» a fin de asumir los mismos derechos y obligaciones que todos los demás Estados miembros. No se discute el contenido obligacional, sino los plazos y modalidades para que el futuro Estado miembro aplique íntegramente las normas de la Unión con las eventuales excepciones o regímenes especiales. La aceptación del Derecho adoptado con anterioridad a la adhesión se contempla siempre en el Acta relativa a las condiciones de la adhesión y a las adaptaciones de los Tratados, cuyos textos son básicamente concordantes en todas las ampliaciones. El resultado final de las negociaciones de adhesión requiere el acuerdo entre los Estados miembros y el Estado candidato y se plasma en el Acta de Adhesión. El Acta incluye las adaptaciones institucionales necesarias (modificación del número de los miembros de la Comisión, su cupo de diputados al PE, lenguas, etc.) para acoger al nuevo Estado en las instituciones comunes. El Consejo solicita la aprobación al PE -por mayoría absoluta de los miembros que lo componen-, una vez se ha adoptado el Acta de Adhesión, de forma que el PE podría vetar el ingreso de un nuevo Estado. El procedimiento de adhesión consta, además, de una fase de control nacional o democrática en el parlamento del Estado candidato y en los parlamentos de los Estados miembros. En efecto, puesto que toda adhesión supone unnuevo Tratado que conlleva una revisión de los Tratados constitutivos al ampliar la «base constituyente», es decir, el número de Estados miembros, éstos y el solicitante deben recabar la ratificación interna conforme a sus respectivas normas constitucionales de autorización y prestación del consentimiento a este tipo de Tratados internacionales (así el art. 93 de la Constitución española).

La suspensión de los derechos de los Estados miembros y la retirada de la Unión Europea

Suspensión de derechos

La exigencia a los Estados miembro: procedimientos de prevención y control

El artículo 7 TUE se configura así como el instrumento por excelencia para permitir la eventual intervención de la UE en caso de violación «grave y persistente» o del riesgo de una «Violación grave». Se trata aquí de un instrumento absolutamente diferente del sistema de protección de derechos humanos «en el ámbito del Derecho de la UE» que hemos analizado en epígrafes anteriores. Mientras aquél queda referido a la acción de los Estados en los «ámbitos de competencias» del Derecho de la Unión en los términos que hemos estudiado, el artículo 7 TUE refiere la prevención y control a todo ámbito de acción de los Estados miembros. Por otra parte, mientras aquél se refiere a un mecanismo de defensa individual de los derechos, el del artículo 7 es un mecanismo político-jurídico de alcance general60, del que está excluida expresamente la jurisdicción del TJ, salvo en el sentido previsto en el artículo 269 TFUE, esto es, para controlar a petición exclusivamente del Estado «objeto de la constatación» (es decir, al que se le impute la vulneración o en el que se advierta el riesgo de que ocurra) de la legalidad del acto del Consejo Europeo o del Consejo, y sólo a los efectos «de procedimiento». Comisión y PE han elaborado importantes documentos centrando el alcance del artículo 7 TUE que tienen plena validez. La Comisión ha puesto en marcha algunos mecanismos de seguimiento y control haciendo especial hincapié en la evitación de los riesgos y eludiendo entrar en el sistema sancionador.

El procedimiento preventivo

Los hechos que desencadenaron la inclusión en el Tratado de Niza (art. 7.1 TUE) de un mecanismo de prevención de la violación de los derechos humanos por un Estado miembro de la Unión tuvieron lugar a principios del año 2000 cuando catorce Estados de la Unión Europea quisieron impedir el acceso al gobierno de Austria de un partido ultraderechista. Habida cuenta de que el mecanismo sancionador introducido por el Tratado de Ámsterdam estaba previsto sólo para casos de violación grave y persistente de los derechos humanos y no era, por tanto, aplicable al caso austríaco, los otros catorce Estados impusieron sanciones unilaterales concertadas y una congelación de las relaciones diplomáticas con Viena. Finalmente, tras un claro enrarecimiento del clima en la UE, las sanciones fueron levantadas y los catorce encargaron a un Comité compuesto por tres personalidades la elaboración de un Informe, conocido como el «Informe de los Tres Sabios», en el que, además del levantamiento de las sanciones, se recomendaba la introducción en el TUE de un procedimiento de prevención y de supervisión (punto 117). Acogiendo esta propuesta, el apartado 1 del artículo 7 TUE establece un sistema de prevención en los siguientes términos:A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones. El Consejo comprobara de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

El procedimiento sancionador

Se trata de un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual «violación grave y persistente» de los principios contemplados en el artículo 2 TUE y, por tanto, entre ellos, los derechos humanos y las libertades fundamentales. El procedimiento de sanción recogido en los párrafos 2 a 4 del artículo 7 TUE, está organizado en una doble fase: la constatación de la existencia de la situación de violación grave y persistente de los principios y la adopción de la sanción.

a) La constatación tiene carácter general para toda la UE. La institución que decide si existe o no tal situación es el Consejo Europeo por unanimidad, naturalmente sin el concurso del voto del Estado imputado (arts. 7.2 y 4 TUE y 354 TFUE). La propuesta para reunir el Consejo Europeo a estos efectos ha de ser hecha por un tercio de los Estados miembros (sin contabilizar al Estado imputado) o por la Comisión y previa aprobación por el PE -por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen (art. 354 TFUE) -. El Estado en cuestión ha de ser previamente invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE).

b) La sanción es facultativa y su eventual adopción corresponde al Consejo. Por mayoría cualificada podrá decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. Los procedimientos de votación en estos casos son los especiales previstos en el artículo 238 TFUE.

Mecanismo de Estado de Derecho (pre-artículo 7)

La Comisión de la UE adopto el 11 de marzo de 2014 una Comunicación al Consejo y al PE sobre «Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho». La Comisión, como muchos observadores, advirtió que el procedimiento de infracción no es un instrumento para hacer frente a una tentación general de subvertir el Estado de derecho y que el procedimiento para disciplinar a los Estados miembros del artículo 7 que acabamos de ver presenta tal sentido de la gravedad («riesgo claro de violación grave») y dificultades de procedimiento (4/5 de los miembros del Consejo) para adoptar una recomendación y no digamos ya de sanción (unanimidad del Consejo Europeo) para constatar una «vulneración grave y persistente» que hace que este artículo 7 no parezca ni muy ágil ni muy útil en unas circunstancias como las que la UE ha vivido en algunos Estados (casos de Hungría y Polonia). Se trata de situaciones que expresan actitudes poco respetuosas con los derechos humanos y que comportan «amenazas de carácter