Poderes e Instituciones del Estado español: Jefatura, Cortes y Tribunal Constitucional

La Jefatura del Estado

En los comienzos del Estado de Derecho, la Corona era uno de los componentes del poder ejecutivo. Posteriormente, los sistemas políticos democráticos han evolucionado para distinguir netamente el Gobierno y la Jefatura del Estado. En las repúblicas, la Jefatura del Estado corresponde al Presidente, elegido mediante sufragio directo o por el Parlamento. No obstante, en algunas repúblicas, como Estados Unidos, el presidente ejerce las funciones de Jefe de Gobierno y de Estado.

En España, cuya forma política es la monarquía parlamentaria, la Jefatura del Estado corresponde a la Corona, tal y como se ha podido estudiar en anteriores temas de la asignatura.

La Corona se encuentra regulada en el Título II CE. La ostenta el Rey, que se erige en símbolo de la unidad del Estado. El Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales y ejercita las siguientes funciones: sancionar y promulgar leyes; convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones; convocar a referéndum; proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones; nombrar y separar a los miembros del Gobierno; expedir los decretos acordados por el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones; ser informado de los asuntos de Estado y presidir las sesiones del Consejo de Ministros, a petición del Presidente del Gobierno; el mando supremo de las Fuerzas Armadas; ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, sin conceder indultos generales; el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

Algunas de estas funciones tienen un carácter puramente formal, mientras que otras podrían alcanzar enormes consecuencias políticas. En cualquier caso, los poderes políticos de la Corona se encuentran limitados por la posición constitucional que asume.

La sucesión de Juan Carlos I en favor de Felipe VI ha puesto de manifiesto la necesidad de regular con mayor detalle la Corona, siendo aprobada mediante Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón. (BOE 19/06/2014)

Conforme al art. 56.3 CE, la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Parte de la doctrina encuentra la justificación democrática a la inviolabilidad en que los actos del Rey habrán de estar refrendados por el Presidente del Gobierno, por los ministros o por el Presidente del Congreso. Juan Carlos I mantiene su inviolabilidad por los hechos acaecidos durante su reinado, y actualmente se encuentra aforado al Tribunal Supremo.

A nivel organizativo destacamos el Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la Casa de Su Majestad el Rey.Vemos que su artículo 1 dispone que la Casa de Su Majestad el Rey es el Organismo que, bajo la dependencia directa de S. M., tiene como misión servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones como Jefe de Estado.

Las Cortes Generales: el Congreso y el Senado

Las Cortes Generales se regulan en el Título III de la Constitución. Se componen de dos cámaras: el Congreso de los Diputados o cámara baja y el Senado o cámara alta. El art. 66.2 CE dispone que las Cortes ejercen la función legislativa, controlan la acción del Gobierno y aprueban los Presupuestos Generales del Estado.

Los diputados y senadores se eligen por sufragio universal, libre, directo y secreto en elecciones generales que se celebran periódicamente, normalmente cada cuatro años, y que tiene como circunscripción electoral la provincia. Anudado a lo anterior encontramos el artículo 23 de la Carta Magna, cuando regula el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

El art. 71 CE dispone como garantía de independencia que los diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones que expresen en el ejercicio de sus funciones, así como la imposibilidad de que sean penalmente procesados sin la previa autorización de la cámara respectiva, salvo en caso de flagrante delito.

El Congreso se integra por 350 diputados. Cada provincia elige a un número variable según su población, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla eligen a un diputado cada una. El Congreso tiene más protagonismo en el ejercicio del control político del Gobierno, quien responde solidariamente de su gestión ante el Congreso (art. 108 CE). Así, el Congreso elige al presidente del Gobierno, a propuesta del Rey (art. 99 CE) y también puede someterle a una moción de censura (art. 113 CE). Además, semanalmente tiene lugar una "sesión de control" del Gobierno en el Congreso.

El Senado es la Cámara de representación territorial (art 69 CE). No obstante, esta representatividad de las regiones solo tiene lugar en cuanto al mecanismo de designación de los senadores: a) cada Provincia elige a cuatro senadores, con independencia de su población; b) Gran Canaria, Mallorca y Tenerife eligen tres cada una, el resto de islas con derecho a senador e Ibiza y Formentera eligen a un senador; c) las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla eligen un senador cada una; d) cada Comunidad Autónoma designa a un senador, y a otro más por cada millón de habitantes. La escasa representatividad territorial real del Senado ha llevado a que un sector de la doctrina proponga su reforma para potencial el papel de las CC.AA en el Senado.

El Gobierno y la Administración General del Estado

Composición y competencias del Gobierno

El Gobierno es un órgano constitucional y administrativo. Como órgano constitucional desarrolla funciones específicas relativas al proceso político, de tal manera que adopta "actos políticos" que son fundamentalmente objeto de control político de las Cortes Generales. Piénsese en el planteamiento de una cuestión de confianza. Cómo órgano administrativo, constituye la cúpula de la Administración General del Estado (AGE), ejerce funciones administrativas para las cuales dicta actos jurídicos (reglamentos y actos administrativos) sometidos al Derecho Administrativo y al control jurisdiccional.

El art. 98 de la Constitución española ordena el desarrollo del funcionamiento del gobierno mediante ley, en concreto la Ley 50/1997, del Gobierno, de 27 de noviembre.

El Gobierno presenta una estructura compleja, conformado por órganos unipersonales y colegiados. Entre los unipersonales, hay órganos necesarios como el presidente y los ministros y otros facultativos, como los vicepresidentes y otros miembros que se establezcan. Estos cargos se reúnen en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas del Gobierno. En definitiva, el Gobierno equivale sustancialmente al Consejo de Ministros.

La designación del Gobierno. El presidente se elige por el Congreso de los Diputados mediante el procedimiento de investidura. El resto de los miembros del gobierno se nombran formalmente por el Rey, a propuesta del presidente (art. 100 CE). Son exigibles los requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE

El cese. Los miembros del Gobierno distintos del presidente cesan por separación del Rey, a propuesta del presidente del Gobierno (art. 100 CE)

Cabe clasificar las funciones del gobierno de la siguiente manera:

• Desde un punto de vista externo, corresponde al Gobierno la función de dirección de política interior y exterior (art. 97 CE). Incluye acciones de tipo normativo, de planificación y programación, así como decisiones concretas de carácter político (estado de alarma) o administrativo.
• Desde un punto de vista interno, corresponde al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar. El Gobierno ejerce así competencias que afectan a la estructura orgánica de la administración y de tipo funcional, como la asignación del gasto público o aprobar los planes de empleo público.

El Gobierno se rige por tres principios: principio de dirección presidencial, que otorga al presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos; la colegialidad y consiguiente responsabilidad solidaria de sus miembros; y, por último, el principio departamental que otorga al ministro una amplia autonomía y responsabilidad en su ámbito.

Funcionamiento y cese del Gobierno

El Gobierno está excluido de las reglas generales establecidas por la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público para el funcionamiento de los órganos colegiados, en tanto que el Presidente asume un claro liderazgo frente al resto de los miembros del Gobierno. Los actos del Gobierno presenta dos formas externas: de un lado, "realesdecretos" para los reglamentos y otros actos que deban adoptar esta forma jurídica; y, de otro, "acuerdos del Consejo de Ministros" para el resto de decisiones.

El Gobierno en su conjunto cesa tras la celebración de elecciones generales, en casos de cese del presidente, ya sea por la pérdida de confianza del Congreso (moción de censura, cuestión de confianza), o por dimisión o fallecimiento del presidente (art. 101.1) CE. Para el tiempo transcurrido entre el cese del Gobierno saliente y la toma de posesión del entrante, el principio de continuidad en el ejercicio de las funciones públicas prevé la figura del "Gobierno en funciones". Ahora bien, el principio de lealtad institucional impide que este gobierno adopte decisiones que condicionen el programa político del gobierno entrante. Así, el art. 21.3 de la Ley del Gobierno ordena que el Gobierno en funciones limite su gestión al "despacho ordinario de los asuntos públicos", que no condicione las decisiones políticas del nuevo gobierno. Asimismo, el Gobierno en funciones tiene vedado la presentación de proyectos de Ley y está sometido al control de las cámaras.

El Presidente del Gobierno

El presidente del Gobierno ejerce una posición de liderazgo en el Gobierno porque es este cargo el que recibe la confianza del Congreso en el procedimiento de investidura. En cuanto a esta elección, cabe apuntar que cuando se produzca la renovación del Congreso y en los demás supuestos en que proceda, el Rey a través del Presidente del Congreso propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

El candidato expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno y solicitará la confianza de la Cámara (art. 99.2 CE). El candidato necesita obtener la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. De no alcanzarse la mayoría, se someterá de nuevo la candidatura a nueva votación 48 horas después de la anterior, y la confianza se otorgará en su caso mediante mayoría simple. Si fracasa el intento, podrán plantearse nuevas candidaturas durante el plazo de dos meses. Si ningún candidato obtiene la confianza, el Rey disolverá las cámaras y convocará nuevas elecciones. Si obtiene la confianza el candidato, el presidente será nombrado por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 64.1 CE).

Según el art. 98.2 de la CE corresponde al Presidente "dirigir la acción de Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del Gobierno ( ... )". En consecuencia, la Ley del Gobierno (art. 2) asigna al Presidente funciones de dirección y coordinación de las funciones del Gobierno en su conjunto, y de los demás miembros de modo individual, es decir, de dirección del órgano colegiado que es el Consejo de Ministros. Recuérdese que el presidente propone al Rey el nombramiento y destitución de los demás miembros del Gobierno y que el art. 2 de la Ley del Gobierno le atribuye la competencia para crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos ministeriales, así como las Secretarías de Estado. En relación con las Cortes, tiene la competencia para plantear al Congreso, previa deliberación del Gobierno, la cuestión de confianza sobre su programa, y la competencia para disolver, previa deliberación del Gobierno, las Cortes Generales.

El cese del presidente se produce por las causas generales de fallecimiento, incapacidad o dimisión y por la pérdida de la confianza parlamentaria a través de la estimación de la moción de censura y la falta de apoyos en la cuestión de confianza.