Lección 6: Las Comunidades Autónomas y el modelo autonómico español

El Estado Autonómico: Introducción y Principios Constitucionales

Introducción al Modelo Autonómico

LECCIÓN 6. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 1. EL ESTADO AUTONÓMICO. INTRODUCCIÓN Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. A. Introducción. El modelo autonómico. La Constitución de 1978 no solamente quiebra la dictadura del régimen anterior y restablece el sistema de libertades, sino que rompe con igual firmeza el modelo centralista que imperaba en España.

Es la autonomía territorial el gran principio que inspira la Constitución y que se desarrolla en dos vertientes: una, la creación de nuevas colectividades territoriales, como las Comunidades Autónomas, y otra, el establecimiento de la garantía institucional, de los entes locales, rompiendo con la real subordinación que los sujetaba al control de la Administración del Estado.

¿Cuáles son las notas diferenciales del Estado de las Autonomías con los modelos de Estado federal y regional?

Lo que singulariza al estado autonómico respecto del federal y regional es que la Constitución no enumera las Comunidades Autónomas que la componen, ni establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las Comunidades Autónomas se constituyen simultáneamente.

Las provincias se convierten en los sujetos decisorios de la estructura territorial con poderes para determinar, a través de su unión con las limítrofes o de su permanencia solitaria, el número y la extensión territorial de las Comunidades Autónomas. En cuanto a la asignación de las competencias, la Constitución tampoco resuelve de una vez por todas, como es normal en las Constituciones de los Estados federales o regionales, las que son propias de la federación y de los Estados o regiones. Por el contrario, los artículos 148 y 149 de la Constitución española no son definitorios de la delimitación de competencias propias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino que 1constituyen un marco para su establecimiento a través de los respectivos Estatutos.

En un sistema federal, por último, el momento del inicio de la vida de los Estados es simultáneo con el nacimiento de la federación y no es inimaginable la posibilidad que consagró nuestra Constitución de distintas vías y momentos de acceso a la autonomía, compatibilizando, durante un período de tiempo indefinido, un sistema de centralización sobre parte del territorio con otro de descentralización sobre el restante.

Principios Constitucionales del Modelo Autonómico

B) Los principios constitucionales del modelo autonómico. El marco constitucional se caracteriza por el llamado principio dispositivo con las siguientes manifestaciones:

1. La CE no sólo no estableció cuáles habían de ser, en concreto, las Comunidades Autónomas, sino que ni siquiera impuso unos criterios de mínima especificidad que condicionasen de alguna manera su creación.
2. No impone como obligatoria la Constitución de las Comunidades; aunque, en la práctica, todo el territorio nacional -salvo Ceuta y Melilla- se ha integrado en las Comunidades Autónomas, hubiera sido teóricamente factible que una o varias provincias hubieran quedado al margen del sistema.
3. No predeterminó la estructura organizativa interna de las Comunidades limitándose a establecer un esquema mínimo que, por otra parte, no se impone a todas ellas, sino sólo a las que se constituyan por el procedimiento regulado en el art. 151 (art. 152).
4. No determinó las competencias concretas que las Comunidades habían de ostentar, cuestión que remitió a los Estatutos de Autonomía, limitándose sólo a señalar las competencias que, por ser exclusivas del Estado, no podrían ser en ningún caso asumidas por aquéllas.

Otros principios que inspiran la Constitución, en lo que a la vertebración territorial se refiere, son la unidad indisoluble de la Nación española, la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre 2todas ellas (art. 2). Y un último principio, aunque no aparece explicitado en el texto constitucional, es el principio de cooperación, sobre el que el TC ha reiterado en varias ocasiones que dicho principio es inherente al sistema de las autonomías, sin el que no podría funcionar adecuadamente.

Vías de Acceso a la Autonomía y Tipos de Comunidades Autónomas

C .- Vías de acceso a la autonomía. Tipos de Comunidades Autónomas. Existen dos clases de autonomía, la plena o máxima y la gradual. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomía que tampoco son uniformes.

1. Comunidades que durante la vigencia de la Constitución de 1931 habían plebiscitado su Estatuto: Acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo con la Comisión Constitucional del Congreso, referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial, y ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las Cortes (Disposición transitoria segunda). Cataluña, País Vasco y Galicia.
2. El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto es el procedimiento previsto en el art. 151 de la Constitución: dicho precepto exigía que la iniciativa autonómica fuera aprobada, por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. El rigor de ese referéndum para la iniciativa fue desafiado por Andalucía, que logró resultados positivos en todas las provincias, menos en Almería. Por una Ley Orgánica de 16 de Diciembre de 1980, y con dudoso apoyo en el artículo 144 de la Constitución, que permite a las Cortes sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales, se estableció con carácter retroactivo, que se podría sustituir por las Cortes la iniciativa autonómica prevista en el art. 151, siempre y cuando los votos afirmativos del conjunto territorial que pretendiese acceder al autogobierno hubiese alcanzado la mayoría absoluta y así lo 3solicitasen la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en que la iniciativa no alcanzase la ratificación. Y así llegó Andalucía a la autonomía plena.
3. Otra forma de acceso a la autonomía plena ha sido el que podríamos llamar proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley orgánica. Estas leyes orgánicas (art. 150 CE) tendrían la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los artículos 143 y 146 de la Constitución y sin esperar los cinco años previstos en el art. 148.2. Así ha ocurrido en las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias y, posteriormente, para las que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143.

Para el acceso a la autonomía gradual (que permite alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena o máxima como en los supuestos anteriores), los arts. 143 y 146 de la Constitución diseñaron el procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condiciona únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y de las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El proyecto de Estatuto sería, después, elaborado por una Asamblea compuesta por los mismos de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.

Sólo el Estatuto de Cantabria ha ajustado sus competencias al techo competencial establecido por el art. 148 de la Constitución, ya que los restantes Estatutos han incluido materias comprendidas en el art. 149 y propias de las Comunidades Autónomas plenas (desarrollo legislativo, promoción, prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético, industria y comercio).

1. Por último queda el proceso que ha seguido la Comunidad Autónoma Navarra que, incluso, ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero, y que ha servido también, para 4esquivar, al menos de momento, la posible incorporación al País Vasco: ese procedimiento no ha sido otro que el muy simple de aprobar por Ley orgánica de 10 de agosto de 1982, el acuerdo alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.

Tras este proceso autonómico se ha completado el mapa autonómico que incluye diecisiete Comunidades Autónomas, de las cuales, seis son de autonomía plena (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y once de autonomía gradual.

Organización de las Comunidades Autónomas

2 .- LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. La Constitución de 1978 ha sido muy parca en materia de organización autonómica. En esto como en otros aspectos se ha confiado en el principio dispositivo que habría de concretarse en los Estatutos. La Constitución sólo establece en el art. 152 un esquema de organización que sería aplicable a las Comunidades de autonomía plena, las del art. 151, sin aludir a las de autonomía gradual del art. 148. Pero las cosas discurrieron por el camino de reproducir la segundas el modelo establecido para las primeras. Este silencio reflejaba la intención de que las Comunidades de procedimiento ordinario carecieran de Asamblea Legislativa y Ejecutivo propiamente dichos, limitándose a una estructura de carácter puramente administrativo, no político. La dinámica política hizo inviable una interpretación de este orden, tildada de discriminatoria, la cual hubo de ser sustituida por otro razonamiento consistente en interpretar el silencio de la CE en el sentido de que las restantes Comunidades podían optar libremente entre el esquema del art. 152.1, antes descrito, o cualquier otro modelo organizativo. Tal interpretación fue acogida por los Pactos Autonómicos de 1981, de tal modo que todos los Estatutos aprobados por el procedimiento ordinario han establecido una estructura rigurosamente ajustada al modelo del art. 152.1.

La "organización institucional autonómica" se basa, pues, en una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de 5