Scheda 1: Procedura di ammissione all'Unione Europea e trattati

Recap Lezione Precedente

abbiamo parlato della procedura di ammissione (art 49 TUE), dei requisiti previsti dal trattato (essere uno Stato, essere europeo e rispettare i valori dell'unione stabiliti dall'art 2 TUE) e abbiamo introdotto i criteri di Copenaghen, previsti dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 1993 e il trattato attuale vi fa riferimento solo dicendo che si deve tenere conto di questi criteri. Tra questi ultimi quello più importante è il rispetto dell'acquis communautaire, inteso come tutto ciò che è stato fatto nell'Unione e dall'Unione europea in termini di atti, norme, dichiarazioni, prese di posizione nel momento in cui uno Stato decide di entrare. Perciò quando uno Stato entra nell'Unione deve accettarla per com'è e deve adeguare la propria normativa interna ai precetti e ordini previsti dall'UE. Questo può rendere necessario un periodo di adattamento dello Stato prima dell'ingresso che può durare anche parecchi anni. Abbiamo detto che informalmente si può parlare di 'adesione' all'UE ma in realtà la procedura è connotata come procedura di 'ammissione' perché richiede l'incontro di due volontà (dello Stato richiedente, che fa una domanda, e quella degli Stati già membri di accettarlo).

La procedura per l'ingresso si sviluppa in tre fasi: fase comunitaria, fase internazionale o intergovernativa e fase nazionale (art 49 TUE).

Fase Comunitaria

Domanda al Consiglio

Prevede che lo Stato che intende entrare nell'UE faccia una domanda al Consiglio (organo formale dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri di solito formato dai Ministri degli Stati membri = rappresenta gli Stati nazionali).

Della domanda presentata vengono informati Commissione, Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali.

Ruolo della Commissione

(ruolo della Commissione) La commissione, previa consultazione con il Consiglio, deve emanare un parere sulla domanda dello Stato interessato. Tale parere tende ad individuare quanto lo Stato richiedente sia distante dall'adeguamento all'acquis communautaire, che sappiamo essere una condizione per poter entrare concretamente all'interno dell'UE. La Commissione non da un parere sull'opportunità dell'ingresso di tale Stato perchè il gradimento di questo nuovo Stato viene poi fatto dagli Stati membri e non dall'Unione in quanto tale, quindi sostanzialmente la Commissione da un parere tecnico per stabilire quanto e se lo Stato rispetta i criteri previsti per i nuovi statuti.

Ruolo del Consiglio

(ruolo del Consiglio) A seguito del parere della Commissione, il Consiglio può decidere di concedere lo status di 'Paese candidato' con una decisione all'unanimità. Una volta stabilito lo status può aprire i negoziati. La concessione dello status e l'apertura dei negoziati non necessariamente avvengono contestualmente o in un tempo breve ma possono passare anni (1-2) perché dipende da considerazioni politiche fatte dal Consiglio.

Ad esempio, l'ultima concessione di Stato candidato è quella avvenuta nei confronti dell'Ucraina, avvenuta specialmente per ragioni politiche, ossia per far percepire la vicinanza dei paesi dell'Unione allo Stato ucraino in seguito all'aggressione da parte della Russia. Tale concessione ha valenza politica ma i negoziati non sono ancora avvenuti perché si tende a non aprire negoziati con un paese ancora in guerra; perciò tali negoziati verranno portati avanti prossimamente per arrivare alla concretizzazione dell'ingresso solo quando lo Stato avrà concluso la sua disputa con la Russia (domanda dell'Ucraina nel febbraio 2022, lo status dato nel 2022 stesso ed è stata decretata la decisione con la quale il Consiglio definisce il mandato negoziale per l'avvio dei negoziati stessi nel giugno 2024).

Fase Internazionale o Intergovernativa

Avvio dei Negoziati

Quando invece vengono concretamente avviati i negoziati si determina la fase internazionale.

I negoziati sono divisi per capitoli tematici, ossia esistono tante tematiche negoziali (cd tavoli negoziali) tra di loro parallele e di solito sono 35 tavoli negoziali perché l'UE ha molte competenze e si occupa di molte cose. Il negoziato è autonomo per ogni gruppo: quando per una materia lo Stato raggiunge un soddisfacente rispetto dell'acquis communautaire, quel capitolo viene meno e il negoziato è chiuso nel momento in cui tutti i capitoli negoziali sono chiusi, ossia quando si verifica che tutti rispettano l'acquis communautaire.

I negoziati sono condotti da una commissione, con il supporto degli Stati membri, che informa periodicamente il Parlamento Europeo e il Consiglio sull'avanzamento dei negoziati (ossia su quanto quello Stato si sta avvicinando a raggiungere l'acquis communautaire).

Fase di Preadesione

Il periodo dei negoziati è chiamato 'fase di preadesione', che può essere anche molto lunga -come dicevamo prima- ed è caratterizzata dall'assistenza della Commissione, che non si limita a negoziare con lo Stato, ma da assistenza a quest'ultimo per aiutarlo a integrare riforme e modifiche nel suo ordinamento, anche costituzionale, necessarie per far sì che entri nell'Unione.

La Commissione, per ogni Stato candidato, elabora la cd strategia di preadesione con la quale definisce i modi in cui lo Stato può entrare nell'Unione anche dal punto di vista finanziario, ossia in questa fase dei negoziati l'UE finanzia lo Stato per far sì che attui le riforme necessarie -ad es quando ci fu l'ingresso dei paesi dell'est europa la strategia di adesione mirava a creare un sistema giurisdizionale che rispettasse i criteri dello Stato di diritto e i valori dell'UE che in questi paesi non c'erano; ci furono anche riforme all'istruzione o delle riforme ai sistemi di polizia -. Possiamo quindi dire che l'UE contribuisce ad adeguare nei Paesi richiedenti gli standard dell'Unione e dell'acquis communautaire mediante risorse attuate da tecnici, consulenti ed esperti giuristi dell'UE.

Trattato di Adesione

Quando lo Stato raggiunge il necessario livello di adeguamento all'acquis communautaire viene redatto il trattato di adesione -caratteristico delle trattative-, che si occupa di introdurre le modifiche dei trattati istitutivi necessarie per permettere la partecipazione del nuovo Stato (ad esempio si stabilisce il numero dei rappresentanti dello Stato nel Parlamento europeo, quindi quanti deputati avrà un determinato Stato -> siccome nei trattati c'è scritto il numero dei parlamentari il trattato di adesione modifica il numero dei parlamentari europei previsto nei trattati istitutivi).

Approvazione del Trattato

(fase di approvazione del trattato) Il trattato di adesione dev'essere approvato dal Consiglio all'unanimità e deve ricevere l'approvazione del Parlamento europeo. Quando si parla di approvazione del Parlamento europeo, il diritto dell'UE si riferisce al fatto che è richiesto un parere conforme, cioè il parere del parlamento è obbligatorio ed è anche vincolante, quindi è necessario che il parlamento sia d'accordo all'ingresso di un nuovo Stato.

Fase Nazionale

Ratifica del Trattato

La terza fase è data dal fatto che Stato candidato e Stati membri devono ratificare il trattato di adesione secondo le proprie procedure costituzionali.

Si tratta di un trattato redatto nell'ambito dell'UE, negoziato dalla Commissione e concluso dal Consiglio ma va ratificato da tutti gli stati membri -e ciò perché questo trattato modifica quelli istitutivi -. Una volta che è stata completata la ratifica dell'ultimo Stato membro il trattato entra in vigore e lo Stato richiedente entra ufficialmente nell'UE.

Ingresso a Pieno Titolo

Quando lo Stato entra nell'UE lo fa a pieno titolo: sono previsti dei periodi transitori per permettere allo Stato di adeguarsi completamente ma nel caso dell'UE tali periodi sono limitati riguardo a specifici settori e materie in cui sono previste delle deroghe per tale Stato rispetto alla normativa europea. Però in principio lo Stato quando entra in UE lo fa a pieno titolo e deve essere in grado di rispettare tutti gli obblighi dell'Unione e poter operare all'interno della stessa -sostanzialmente per questo viene fatta la strategia di preadesione e l'adesione all'acquis communautaire ossia perché lo stato quando entra in UE dev'essere considerato al pari degli altri Stati membri -.

-quando sentiamo al telegiornale che l'Italia è il paese fondatore dell'UE in realtà non esiste una differenza di status perché i sei stati fondatori (Francia, Italia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi) non hanno dei diritti particolari o status differenti rispetto a quello degli altri stati membri ma è solo una cosa politica perché in realtà tutti gli Stati membri dell'UE hanno esattamente gli stessi diritti e obblighi quindi lo status di stato membro è uguale per tutti.

Situazione Attuale dei Paesi Candidati

Paesi candidati che hanno ottenuto lo status di paese candidato da parte del Consiglio dell'UE:

• Albania (domanda 2009, status 2014, inizio negoziati giugno 2022)
• Bosnia-Erzegovina (domanda 2016, status dicembre 2022 e i negoziati non sono ancora iniziati)
• Moldavia (domanda marzo 2022, giugno 2022 accordo informale Stati membri sulla concessione dello status)
• Montenegro (domanda 2008, status 2011, inizio negoziati 2012)
• Macedonia del Nord (domanda 2004, status 2005, inizio negoziati 2020)
• Serbia (domanda 2009, status 2012, inizio negoziati 2014)
• Turchia (domanda 1987, status 1999, inizio negoziati 2005): è il caso più eclatante poiché i negoziati non si sono ancora conclusi a causa della politica interna che, laddove si pone in netto contrasto con i valori dell'UE, blocca i negoziati; la Turchia ha concluso con UE un accordo commerciale (concluso nel 1970), ma si rifiuta di applicarlo nei confronti di Cipro - situazione di Cipro: entrata in UE nel 2007 ma è divisa tra la parte greco ciprione e quella greco cipriota; la parte greco ciprione è entrata in UE mentre quella greco cipriota è uno Stato riconosciuto solamente dalla Turchia e questi due stati sono in conflitto tra loro, perciò la Turchia rifiuta di applicare il trattato di associazione concluso con UE a Cipro; siccome non è possibile non applicare un trattato concluso con UE nei confronti di uno Stato membro i negoziati sono stati bloccati finché la politica turca non si troverà in linea con gli impegni assunti nei confronti dell'UE.
• Ucraina (domanda febbraio 2022, giugno 2022)