La funzione di salvaguardia nel diritto urbanistico italiano

CAPITOLO 4 - LA FUNZIONE DI SALVAGUARDIA

I COSIDDETTI STANDARD OPE LEGIS (OVVERO PIANO REGOLATORE FITTIZIO)

Della funzione di salvaguardia, si è già detto che essa ha lo scopo di evitare trasformazioni del "territorio non pianificato" in modo da non condizionare del scelte di pianificazione future. Quindi bisogna esaminare gli effetti che comporta l'assenza di disciplina urbanistica nel territorio comunale e dunque la questione se i Comuni siano tenuti o meno a dotarsi di uno strumento urbanistico generale.

Prima dell'emanazione della LP, la dottrina riteneva che spettasse ai Comuni valutare discrezionalmente la necessità o meno di pianificare gli usi del territorio; quindi in questo caso il "territorio non pianificato" doveva considerarsi irrilevante per la disciplina urbanistica. Fu proprio la LP a porre rimedio a questa situazione con l'introduzione nell'ordinamento giuridico di una disciplina inderogabile sull'uso dei suoli, da applicare in mancanza di uno strumento urbanistico vigente fino a quando questo non risulti inefficace. Si parla di questa disciplina in termini di standard ope legis, essendo disposta direttamente dalla legge ed incidendo sui poteri di utilizzazione del territorio (il termine standard non è propriamente corretto, poiché si tratta di disposizioni temporanee e non di criteri standardizzati di cui si occupa la funzione di disciplina sostanziale).

Possiamo dire che in questo modo gli standard ope legis innescano un meccanismo di incentivazione nei confronti dei Comuni ancora privi di strumenti urbanistici generali a dotarsi di una disciplina d'uso del territorio, e dunque è come se ci si ritrovasse di fronte ad un piano regolatore fittizio.

In definitiva, si deve alla LP l'introduzione del principio fondamentale secondo cui non è assolutamente possibile utilizzare a fini urbanistico-edilizi alcuna parte del territorio al di fuori di regole prestabilite, e quando queste regole non vengono fissate dagli strumenti di pianificazione urbanistica, subentrano quelle stabilite direttamente dal legislatore.

Dal punto di vista funzionale, gli standard ope legis sono assimilabili alle misure di salvaguardia che assicurano che le prescrizioni dei piani regolatori adottati dal Comune ma non ancora vigenti, vengano rispettate. Dunque la funzione degli standard ope legis, è una funzione suppletiva e non fine a sé stessa ma alla successiva pianificazione.

Il contenuto della disciplina suppletiva previsto dalla LP, è stato modificato dall'art. 9 TU ed oggi è il seguente:

• a) fuori dal perimetro dei centri abitati, l'edificazione a scopo residenziale non può superare la densità fondiaria di 0.03 m'per m';
• b) per gli interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può superare un decimo dell'area di proprietà;
• c) fuori e dentro i centri abitati sono consentite soltanto opere di restauro, di risanamento e di manutenzione straordinaria e ordinaria.

Un rilevante problema pratico è costituito dalla nozione di centro abitato che il TU trascura del tutto. L'art. 17 LP invece, prevedeva ai fini dell'applicazione degli standard ope legis, una preliminare deliberazione con cui individuare il perimetro del centro abitato, ma in mancanza di tale atto si è deciso che in assenza di perimetrazione occorre individuare il centro abitato in base ad un accertamento empirico ed in caso di dubbi applicare la normativa più restrittiva.

Funzione di salvaguardia: ha il fine di evitare trasformazioni del territorio non pianificato in modo da non condizionare le scelte di pianificazione future.

Ha carattere transitorio: serve nella misura in cui, e fino a quando, manchi l'atto di pianificazione cui è strumentale. Sono incluse in questa funzione discipline giuridiche non espressamente denominate "di salvaguardia", come gli standard ope legis o a operativa immediata.

LE MISURE DI SALVAGUARDIA

Le misure di salvaguardia, a differenza degli standard ope legis, sono strettamente legate al procedimento di formazione dei piani urbanistici.

Esse garantiscono la protezione giuridica dell'interesse pubblico impedendo che gli effetti definitivi di un provvedimento vengano pregiudicati da accadimenti con esso incompatibili.

Le misure di salvaguardia ordinarie sono quelle previste in riferimento ai piani regolatori comunali. Ad esempio la legge stabilisce che il Comune sospenda ogni rilascio di permesso di costruire in contrasto con il piano regolatore adottato, anche quando il piano regolatore vigente lo consente.

Le misure di salvaguardia hanno comunque durata limitata data la loro natura cautelare: 3 anni dall'adozione del piano che possono prolungarsi fino a 5 anni quando si tratta di un piano che deve essere approvato da un'amministrazione diversa dal Comune, la cui trasmissione sia avvenuta entro 1 anno dalla scadenza del termine di pubblicazione. Se entro questi termini i piani non diventano definitivi, le misure di salvaguardia perdono la loro efficacia. Allo stesso modo le misure di salvaguardia perdono efficacia quando i piani diventano definitivi.

Invece, le misure di salvaguardia straordinarie, sono quelle di competenza della Regione su proposta del Comune; in questo caso esse riguardano i permessi di costruire già rilasciati che possono compromettere l'attuazione degli strumenti urbanistici e per questo occorre fare una meditata ponderazione degli interessi in gioco, dato che in questo caso l'interesse del proprietario è già in un avanzato stato di realizzazione.

Per quanto riguarda i piani sovracomunali, anche qui vi è una disciplina assimilabile alle misure di salvaguardia. In questi casi la sospensione dell'attività edificatoria è disposta direttamente dalla legge o da provvedimenti amministrativi e viene meno con l'entrata in vigore del provvedimento del nuovo piano. Un esempio di questo tipo è costituito dalla cosiddetta Legge Galasso, che dispone che determinate aree individuate da provvedimenti amministrativi statali siano del tutto immodificabili fino all'emissione dei piano regionali paesistici.

Particolari misure di salvaguardia sono previste anche in materia di aree naturali protette.

PROFILI GENERALI DEI PROCEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE

Come già osservato, la nozione del procedimento amministrativo è in generale applicabile anche per i procedimenti di pianificazione territoriale, infatti anche qui sono individuabili le 3 fasi dell'iniziativa, dell'istruttoria e della decisoria, nonché quella di integrazione, anche se l'articolazione è più complessa.

Il modello più comune è quello rappresentato dallo svolgimento di 2 subprocedimenti chiamati di adozione e di approvazione. I procedimenti di adozione non hanno carattere definitivo poiché solo i procedimenti di approvazione pongono termine all'intero procedimento. Entrambi hanno una duplice valenza: nell'ipotesi in cui il contenuto del piano deve essere stabilito dall'atto di adozione, l'adozione ha significato di provvedimento amministrativo e l'approvazione funzione di controllo; invece se l'atto in questione è un provvedimento amministrativo, entrambe sono subprocedimenti della fase di integrazione e la loro funzione è di controllo.

CARATTERI E PECULIARITA' DEI PROVVEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E URBANISTICA

I piani territoriali e urbanistici sono tra i più complessi provvedimenti amministrativi, sia perché costituiti da un elevato numero di precetti, sia perché aventi come destinatari una pluralità indefinita di soggetti. Ci sono alcune concettualizzazioni da ribadire:

• a) Il primo aspetto fondamentale, consiste nel fatto che i precetti dei piani urbanistici non sono espressi solo in forma letterale ma anche tramite prescrizioni grafiche che hanno stessa valenza di quelle linguistiche definite "normative tecniche". Nonostante le 2 parti sono complementari tra loro, non di rado avviene che emerga un contrasto; secondo la giurisprudenza tale contrasto va risolto a favore della previsione letterale, tranne alcune eccezioni.
• b) I piani territoriali e urbanistici possono essere distinti tra piani generali e piani settoriali. Nei primi il fine è semplicemente l'ordinato assetto del territorio (PRG, piani particolareggiati, piani territoriali di co ordinamento, ecc.), nei secondi le norme individuano un fine più specifico che riguarda l'interesse pubblico (piani di bacino di rilievo nazionale, piani paesistici regionali, piani comunali per gli insediamenti produttivi).
• c) Altra dicotomia è quella tra piani generali e piani attuativi. Qui il termine generale non riguarda il fine da perseguire, ma il contenuto dei piani.
• d) Altro importante aspetto è la tipologia del contenuto del piano, infatti le prescrizioni possono essere formulate in base a tecniche differenti come quelle "di zona" e quelle "di localizzazione" . Le prescrizioni di zona, derivano dal metodo dello zoning, secondo cui i possibili usi del territorio vengono stabiliti in base alla funzione principale assegnata dal piano; inoltre in base ad essa vengono fissati gli indici e i parametri relativi all'attività costruttiva (zonizzazione strutturale o architettonica).

D'altronde, proprio la pretesa dei piani urbanistici di indicare a tavolino la forma che il territorio dovrà assumere mediante lo zoning, rende questa disciplina eccessivamente ideologica; in questo modo fin dall'inizio il piano nasce miope, ovvero non è in grado di rispondere alle esigenze future di sviluppo e questo decreta il fallimento di tale modello. Pertanto si è deciso di inserire all'interno del piano anche le prescrizioni progettuali che, contestualmente alla scelta della destinazione d'uso, forniscono le misure di concreta e pronta attuabilità della stessa.

Infine da ricordare sono anche le prescrizioni localizzative, finalizzate ad individuare in modo puntuale spazi destinati ad esigenze specifiche di interesse pubblico come servizi ed infrastrutture.

Per quanto riguarda gli insediamenti commerciali, secondo la norma le Regioni devono fissare criteri di programmazione urbanistica riferiti al commercio che individuino: a) le aree destinate a tali insediamenti, b) i limiti che le imprese commerciali devono osservare in relazione alla tutela dei beni culturali e ambientali, c) le aree disponibili da adibire a spazi pubblici e parcheggi, d) la correlazione tra rilascio dei permessi edilizi e rilascio dell'autorizzazione per le medie e grandi strutture di vendita.

LA FASE D'INIZIATIVA

La fase d'iniziativa viene denominata iniziativa d'ufficio quando è la stessa amministrazione procedente a dare inizio al procedimento e iniziativa di parte quando invece il procedimento inizia con al presentazione all'amministrazione di un determinato progetto urbanistico.

Invece, ci sono altri piani in cui può essere previsto dalle norme uno specifico atto d'iniziativa, come avviene per il PRG. Quando manca una norma di questo genere, l'amministrazione non è obbligata ad emanare l'atto d'iniziativa poiché in questo caso l'apertura del procedimento coincide con il rilascio della delibera con cui si da l'incarico ad un progettista esterno di redigere il progetto del piano.