Lineamenti di Sociologia del Diritto: processo legislativo e produzione del diritto

Il processo legislativo e la produzione del diritto

L'interesse sociologico per la legislazione

L'attività del processo legislativo consiste nel prodursi di nuove norme o nel cambiamento di norme esistenti. Il campo di interesse è ciò che si definisce genetica del diritto, ambito che il sociologo affronta con attenzione al continuo modificarsi della realtà sociale e al manifestarsi di condizioni che richiedono o favoriscono la produzione o la mutazione di norme giuridiche. Un ruolo centrale assumono qui le domande degli attori sociali.

L'attenzione è concentrata sul processo decisionale, un processo complesso che richiede una molteplicità di attori, tra cui il Parlamento, sede principale di elaborazione di norme giuridiche, stabilito a sua volta da norme che ne costituiscono fonte di legittimità. Tra gli altri troviamo il governo, che può emanare decreti legge e decreti legislativi delegati, divenuti sempre più importanti a partire dal periodo della cd seconda Repubblica (anni '90 con Tangentopoli e il crollo dei partiti tradizionali) e le assemblee regionali e comunali.

Se è vero che tali attori non sono titolari del ruolo di decisori, bensì di esecutori e interpreti di norme, appare evidente che quando una di queste autorità emana una circolare o un atto amministrativo produce atti che hanno valore di norme.

Analogo discorso può esser fatto per il potere giudiziario, il cui ruolo nella produzione di norme è divenuto sempre più importante nel periodo della seconda modernità.

Un sistema politico è un costrutto analitico, nel senso che costituisce il risultato delle azioni compiute dai vari attori che vi partecipano. Esso interagisce con l'ambiente, da cui provengono in genere domande (inputs), che producono emissioni (outputs). I feedbacks hanno poi conseguenze sulle possibili nuove domande, nel senso che possono favorirle o scoraggiarle, determinando così il grado di sostegno che l'ambiente garantisce al sistema politico.

Le decisioni di policy sono principalmente quelle che riguardano la sfera pubblica. Non sempre, tuttavia, le politiche pubbliche perseguono un interesse pubblico: elemento distintivo di tali politiche risiede infatti nella possibilità di ricorso all'uso illegittimo da parte di enti che hanno il potere di produrre decisioni vincolanti e di gestire le sanzioni.

Esistono differenze tra i vari sistemi politico- istituzionali: in Italia, per esempio, permane tuttora una sorta di tacito consenso intorno al ruolo da attribuirsi alla produzione legislativa come principale strumento di soluzione dei problemi e come mezzo di risposta ai bisogni sociali, soprattutto a partire dal periodo corrispondente all'avvento del welfare state, in cui gli obiettivi diventano programmi di scopo, e non si limitano più al mero rispetto delle procedure da seguire. Tale consenso si fonda sulla sostanziale adesione a una tendenza radicata nella cultura.

Tuttavia, nei tempi più recenti, a partire dalla crisi dello Stato regolatore e dello Stato sociale, l'eccesso di investimento sulla legge e la continua modificazione delle norme hanno prodotto un diritto frammentario, caratterizzato da procedure amministrative inutili e dall'utilizzo smisurato di norme particolari. Assistiamo a una crisi di governabilità dei sistemi contemporanei, che ha prodotto un ridimensionamento del ruolo della legge.

La domanda di innovazione e/o mutamento normativo

Riflettendo su quali argomenti concorrano alla produzione di nuove o rinnovate norme, contrariamente a quanto si potrebbe pensare, le caratteristiche oggettive dei problemi hanno una rilevanza non decisiva di per sé.

Per giungere alla produzione/modifica di norme, occorrono infatti condizioni particolari. Tra i fattori che contribuiscono alla creazione di situazioni favorevoli per il diritto, troviamo:

1. le forme di costruzione sociale dei problemi, ossia il modo in cui essi vengono percepiti;
2. le domande in riferimento al sistema politico;
3. il ruolo che svolgono i gruppi di interesse;
4. gli interessi e i valori dominanti che rappresentano la cornice entro la quale devono ricondursi le probabilità di ascolto e recepimento delle istanze.

Un'attenzione particolare va posta sugli interessi propri del sistema politico e dei decisori pubblici, infatti:

• l'accoglimento o meno dei temi proposti delinea la legittimazione dell'organo al potere
• lo stesso decisore può imporre direttamente temi e soluzioni.

Può qui essere richiamata la differenza, non per forza in contrapposizione, tra il legislatore ricettivo, la cui attività è influenzata dall'esterno e il legislatore interventista, che dimostra la sua razionalità progettuale.

Soffermandoci sulle dinamiche che possono concorrere al mutamento del diritto, ci poniamo tre domande:

1. che cosa fa sì che un problema o una questione risulti meritevole di regolazione normativa? La domanda di provvedimenti normativi (cd domanda politica) è in funzione di bisogni che siano trattabili e possano trovare risposta nei provvedimenti pubblici. Un problema sociale o un conflitto diventano questioni meritevoli di attenzione se e solo se vengono definiti come meritevoli attraverso un processo di costruzione sociale, indipendentemente dagli elementi oggettivi della questione. Se, tuttavia, pensiamo alle questioni che animano il dibattito pubblico e politico (es: criminalità), la possibilità che possano essere considerate meritevoli dipende a sua volta da alcuni fattori, tra cui la loro rilevanza sul piano del senso comune, la centralità nel sistema dei media, la prefigurazione di una minaccia per l'ordine sociale. Su questo aspetto i media giocano un ruolo fondamentale, poiché costituiscono il secondo fattore della costruzione sociale del problema. Tuttavia, le rappresentazioni dei media sono, da un lato, selettive, e dall'altro semplificatrici e, stimolando così facilmente il senso comune, non possono che suscitare nel sistema politico l'interesse a corrispondervi (es: la risposta ai problemi di criminalità è orientata in senso molto repressivo).
2. chi avanza al sistema politico la domanda di mutamento normativo? La maggior parte delle volte, l'opinione pubblica esprime qualcosa di indefinito, un oggetto spesso manipolato dalle rappresentanze politiche per far valere le proprie posizioni. Ciò che rileva sono invece i segmenti di opinione pubblica che si aggrega in gruppi d'interesse (lobby e movimenti sociali). Sulla base della loro partecipazione, diretta o indiretta che sia, possiamo distinguere tra:
   • gruppi di interesse= è un attore che svolge, nel sistema sociale, una funzione di articolazione degli interessi, conferendo razionalità e visibilità a chi condivide un certo pensiero o valore (in questo caso possono essere definiti anche promotional groups)
   • gruppi di pressione= è sempre un gruppo di interesse, che assume forma e rilevanza a seconda dell'espansione della sfera di intervento dello Stato. I gruppi di interesse che possono trasformarsi in gruppi di pressione perseguono spesso fini economici, sociali e di politiche pubbliche.

   Il termine lobby è spesso usato come sinonimo di gruppo di interesse di tipo economico: ne acquista le caratteristiche un gruppo di pressione che decida di operare in modo stabile nei confronti del sistema politico.

   I movimenti sociali sono invece soggetti collettivi connotati da reti di relazioni prevalentemente informali, basate su credenze condivise e solidarietà, che danno luogo a un'azione collettiva conflittuale, spesso sotto forma di protesta.

   Nello scenario contemporaneo, le cose appaiono confuse: i mutamenti sul piano sociale e culturale hanno indotto molti cambiamenti nei movimenti che presentano combinazioni diverse di orientamento dei loro obiettivi. Tra tutti, sembrano avere voce i movimenti di protesta, che criticano pratiche e situazioni, ma non si prendono l'impegno di risolvere la situazione. A livello nazionale, tali movimenti possono operare come gruppi di pressione nei confronti del parlamento e del governo per la difesa di interessi particolari; a livello locale, il più delle volte si limitano a sollecitare più estesi interventi applicativi di norme esistenti.

   Un altro attore che gioca un ruolo fondamentale è il cd imprenditore morale, un soggetto che sa utilizzare sapientemente i media ed è portato ad agire per il bene comune, convinto che la legge sia lo strumento principe per tutelare i propri interessi.

   Rispetto alle strategie di azione che tali attori adottano, si può far riferimento al concetto di pressione, cioè l'attività di quell'insieme di individui che uniti da motivazioni comuni cercano, attraverso l'uso o la minaccia di sanzione, di influire sulle decisioni del potere politico, non tanto per ottenere l'accesso a quest'ultimo, quanto per influenzare l'assegnazione dei valori sociali attraverso la politica. Non per forza essi puntano all'ottenimento di vantaggi per il gruppo; spesso, l'obiettivo è il condizionamento in negativo del processo decisionale.

   Tra le forme di sanzione più comuni troviamo:

   • l'appoggio di un partito tramite voto, salvo minacciare di sospendere tale apporto consensuale
   • la sospensione/interruzione di sostegno economico a un partito
   • la partecipazione all'elaborazione di un programma governativo, salvo ritirarsi dall'impresa o lasciare inapplicate le direttive
   • il rifiuto collettivo di pagare tasse o imposte, ...

   L'azione di pressione può dunque essere:

   1. diretta= esercitata in via immediata sulle strutture istituzionali dalle quali ci si attende la decisione desiderata (tipica di gruppi d'interesse economico)
   2. indiretta= esercitata attraverso l'appello all'opinione pubblica (tipica di promotional group).

   Le modalità di azione dei gruppi e il loro successo sono condizionati dalle risorse di cui dispongono, le principali delle quali sono di tipo finanziario (es: strumenti di comunicazione di massa) e di tipo simbolico (atteggiamento psicologico- culturale di segno positivo rispetto agli interessi che il gruppo persegue).

   In altri termini, due sono le macro risorse che possono essere mobilitate: l'autorità e il denaro. L'autorità è il grado di legittimazione sociale di cui gode il gruppo, i diritti e le responsabilità che gli vengono riconosciuti, il livello di congruenza tra le finalità dell'organizzazione e le norme culturali generali di una società. Il denaro permette invece di controllare le informazioni, disporre di conoscenze tecniche, ...

   Esistono poi altre risorse, come le loro dimensioni, la loro rappresentatività, la provenienza dei leaders da strati sociali superiori. Grande rilevanza assume il fatto che il gruppo promuova fini non in conflitto con i valori sociali prevalenti.

3. Come una pretesa diviene oggetto di trattamento nelle sedi della decisione legislativa? L'accoglimento delle istanze rientra in un processo chiamato ciclo della politica pubblica, le cui fasi sono cinque:
   1. Agenda setting= il problema giunge all'attenzione dell'autorità pubblica
   2. formulazione delle possibili opzioni
   3. decisione
   4. implementazione o attuazione
   5. apprendimento e valutazione ex post.

   L'accoglimento delle istanze di produzione o mutamento normativo può essere influenzato da diversi ordini di elementi ed è necessario che la richiesta possieda alcune caratteristiche:

   • l'esplicitazione dell'obiettivo di ottenere una decisione che abbia valenza normativa= le domande e gli interessi sociali si devono trasformare in pretese, un trattamento che, ad esempio, consista nell'elaborazione di enunciati che appaiano compatibili con quelle che saranno le formulazioni di una proposta di legge.
   • la pretesa deve provenire da un gruppo in grado di accedere al sistema politico e che accetti le regole e le procedure istituzionali. Ricordiamo che anche le non- decisioni sono delle decisioni.
   • una domanda potenziale troverà risposte diverse in presenza di condizioni diverse del sistema politico, la cui permeabilità a certe istanze varia a seconda del grado di democraticità che lo contraddistingue e di diverse particolari congiunture.

   Concretamente, il percorso che consente di pervenire a una decisione implica, in primo luogo, l'inserimento dell'istanza nell'agenda politico istituzionale. A tal riguardo, è necessario distinguere tra:

   1. agenda politica= anche detta agenda di discussione, comprende questioni che in un determinato momento sono presenti nella discussione pubblica ed è alimentata sia da partiti politici, che hanno agende ampie, sia dai gruppi di pressione, che si occupano di questioni specifiche. Ancora una volta, a giocare un ruolo fondamentale sono i mass media, tanto che si parla di agenda setting mediatica.
   2. agenda istituzionale= segna il passaggio dalla rilevanza di un problema sul piano del discorso pubblico alla sua trattazione nelle aree deputate alla decisione e vede all'opera anche i cd imprenditori di policy. La selezione delle domande accoglibili nell'agenda istituzionale è iscritta in alcune condizioni di fondo, che attengono al ruolo complessivo del sistema politico nell'ambito del sistema economico e culturale dominante, che impongono vincoli e priorità e successivamente orientano la scelta delle risposte. Ciononostante, i confini dell'accoglibilità delle domande sono relativamente elastici, a causa dei diversi interessi tra gli interlocutori nel