Il Parlamento italiano e la Pubblica Amministrazione: struttura e funzioni

Il Parlamento Italiano

Il Parlamento è l'assemblea rappresentativa eletta dal corpo elettorale. La Costituzione italiana attribuisce un ruolo centrale al Parlamento quale massima espressione della sovranità popolare (art. 1 Cost).

La disciplina della organizzazione e del funzionamento del Parlamento è contenuta principalmente nella Costituzione (Parte II, Titolo I) e nei regolamenti parlamentari, adottati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti (art. 64, co. 1, Cost.). In quanto formato da 2 organi collegiali (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, art. 55 Cost.), il Parlamento (bicamerale) costituisce un organo costituzionale complesso.

Il bicameralismo costituisce un elemento caratterizzante degli Stati federali al fine di dare rappresentanza agli Stati membri o federati (Bundesrat in Germania, il Senato negli USA). Negli ordinamenti non federali, invece, il bicameralismo è giustificato in quanto la seconda Camera dovrebbe consentire di meglio ponderare le decisioni che il Parlamento assume.

La Repubblica italiana costituisce un tipico esempio di bicameralismo paritario o perfetto. La Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica hanno sostanzialmente i medesimi compiti e svolgono le medesime funzioni.

Differenze tra Camera dei Deputati e Senato della Repubblica

• Composizione numerica: Camera formata da 630 deputati (oggi 400); Senato composto da 315 senatori (oggi 200);
• Senato eletto su base regionale;
• La componente elettiva del solo Senato è integrata da 5 senatori a vita che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica (art. 59 Cost.).

Entrambi i rami del Parlamento vengono eletti (elettorato attivo) dai cittadini che abbiano compiuto la maggiore età. Possono essere eletti Deputati e Senatori (elettorato passivo) rispettivamente i cittadini che abbiano compiuto 25 anni e 40 anni.

La legge costituzionale n. 1/2020 ha previsto la riduzione del numero dei parlamentari (deputati da 630 a 400, senatori da 315 a 200). La riduzione del numero dei parlamentari è stata oggetto di referendum costituzionale in quanto in seconda deliberazione la legge era stata approvata con la maggioranza assoluta e non era stata, quindi, raggiunta la maggioranza dei 2/3 (art. 138 Cost.).

I senatori a vita sono il Presidente della Repubblica che, una volta scaduto dalla carica e salvo rinuncia, è di diritto senatore a vita e cinque cittadini che, per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, possono essere nominati senatori a vita dal Presidente della Repubblica (art. 59 Cost.).

Casi di riunione del Parlamento in seduta comune

La Costituzione prevede alcuni casi nei quali il Parlamento debba riunirsi in seduta comune:

• Elezione del Presidente della Repubblica (art. 83 Cost.);
• Giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione del Presidente della Repubblica (art. 91 Cost.);
• Messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica per alto tradimento o per attentato alla Costituzione (art. 90, co. 2);
• Compilazione ogni nove anni di un elenco di cittadini aventi i requisiti per l'eleggibilità a senatore, dal quale trarre a sorte i sedici giudici aggregati, chiamati a integrare la composizione della Corte costituzionale nei giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica (art. 135, co. 7, Cost.);
• Elezione di un terzo dei componenti il Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104, co. 4, Cost.);
• Elezione di cinque giudici della Corte costituzionale (art. 135, co. 1, Cost.).

Quando il Parlamento, nei casi previsti dalla Costituzione, si riunisce in seduta comune, il Presidente e l'Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati (art. 63, co. 2, Cost.).

Organizzazione Interna delle Camere

L'organizzazione interna di ciascuna Camera annovera sia organi monocratici (come i Presidenti delle Camere) sia organi collegiali (ad esempio, le Commissioni). Ciascun ramo del Parlamento ha una struttura interna complessa, con diversi organi: il Presidente di Assemblea, l'Ufficio di presidenza (che al Senato prende il nome di Consiglio di presidenza), i gruppi parlamentari, le Commissioni, le Giunte, la Conferenza dei capigruppo.

I due Presidenti dell'Assemblea rappresentano rispettivamente la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica. Ai Presidenti è riconosciuta una posizione di tendenziale imparzialità. Il Presidente assicura il buon andamento dei lavori e fa osservare il regolamento; dirige la discussione e mantiene l'ordine; sovrintendono all'organizzazione interna.

Il Presidente della Camera presiede il Parlamento in seduta comune (art. 63, co. 2 Cost.). Il Presidente del Senato esercita le funzioni di Capo dello Stato in caso di impedimento temporaneo del Presidente della Repubblica (art. 86, co. 1 Cost.).

Per lo svolgimento delle funzioni loro assegnate, i Presidenti di ciascuna camera si valgono dell'Ufficio di Presidenza. Successivamente all'elezione dei Presidenti di Assemblea, le Camere provvedono all'elezione dei vicepresidenti, dei deputati (o senatori) questori, e dei segretari che insieme costituiscono l'Ufficio di Presidenza, con il compito di coadiuvare i Presidente nell'esercizio delle loro funzioni.

Gruppi Parlamentari

Un ruolo fondamentale nell'organizzazione interna della Camere è svolto dai Gruppi Parlamentari. La Costituzione si limita a menzionarli negli artt. 72 e 82, ove stabilisce che le Commissioni (sia quelle permanenti che quelle di inchiesta) devono essere formate in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari.

I Gruppi Parlamentari sono le unioni di membri di ogni Camera, espressione dello stesso partito o movimento politico, che si costituiscono con una organizzazione stabile. I gruppi parlamentari sono dunque da considerare, in massima parte, le proiezioni dei partiti in Parlamento, nonché il riflesso istituzionale del pluralismo politico.

Il rilievo dei gruppi parlamentari si riscontra nei regolamenti della Camera e del Senato, da cui si ricava che entro pochi giorni dalla prima riunione (entro due giorni alla Camera, entro tre giorni al Senato) i parlamentari devono dichiarare il gruppo del quale intendono fare parte. Per regola generale, per costituire un gruppo occorre un numero minimo di venti deputati o dieci senatori.

I parlamentari che non aderiscano a nessun gruppo e quelli che non sono in grado di formare un proprio gruppo, in quanto il partito del quale fanno parte non è sufficientemente rappresentato in Parlamento, confluiscono in un unico gruppo, denominato gruppo misto.

I Presidenti dei gruppi danno vita alla Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari, la quale si occupa, in particolare, dell'organizzazione dei lavori dell'Assemblea, tra cui approvare il programma dei lavori d'aula e il relativo calendario.

Commissioni Parlamentari

Le Commissioni parlamentari sono organi collegiali ristretti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari, alle quali per ragioni di funzionalità la Costituzione e i regolamenti parlamentari decentrano parte del lavoro delle Camere.

Le Commissioni possono essere distinte in base al criterio:

• della organizzazione;
• della durata;
• della funzione.

Criterio dell'organizzazione

In base al criterio della organizzazione, le commissioni si distinguono in:

• Monocamerali, quando di essa fanno parte i parlamentari di un solo ramo del Parlamento;
• Bicamerali, quando di essa sono membri sia i deputati che i senatori.

Criterio della durata

In base al criterio della durata, le commissioni si distinguono in:

• Permanenti, se la loro istituzione è prevista dalla Costituzione o dai regolamenti parlamentari per la durata dell'intera legislatura. Le Commissioni permanenti svolgono importanti funzioni nell'ambito del procedimento legislativo e hanno una competenza in una determinata materia;
• Temporanee (o speciali), se la loro istituzione è rimessa alla valutazione delle Camere che le costituiscono per l'assolvimento di uno specifico scopo, e dunque per una durata temporalmente limitata.

Criterio della funzione

In base al criterio della funzione, le Commissioni si distinguono in:

• Legislative;
• Conoscitive;
• Indirizzo e controllo.

Giunte Parlamentari

Le Giunte sono organi collegiali previsti dai regolamenti parlamentari per l'esercizio di funzioni diverse da quelle legislative e di controllo:

• Compiti di garanzia della corretta osservanza del regolamento e di proposte di modifiche dello stesso (Giunta per il regolamento);
• Verifica dell'assenza di cause di ineleggibilità o di incompatibilità e per la garanzia delle prerogative parlamentari.

Durata e Scioglimento delle Camere

La Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni, costituenti la normale durata della legislatura (art. 60 Cost.). Le Camere possono essere sciolte anticipatamente dal Presidente della Repubblica (sentiti i Presidenti delle Camere) oppure prorogate con apposita legge in caso di dichiarazione dello Stato di guerra (art. 60.2 Cost.).

Sedute Parlamentari e Votazioni

Per regola generale, le sedute parlamentari sono pubbliche. Il principio della pubblicità dei lavori parlamentari si concretizza attraverso resoconti sommari e stenografici delle discussioni all'interno del Parlamento (art. 64, co. 2).

Per la validità delle sedute, la Costituzione prescrive la maggioranza assoluta (numero legale), mentre per le deliberazioni la maggioranza semplice (art. 64.3 Cost.). I parlamentari che abbiano dichiarato di astenersi vengono computati nel numero legale (qualora si proceda alla verifica della sua sussistenza), ma sono considerati come non presenti nel computo della maggioranza richiesta ai fini della adozione della deliberazione.

Le votazioni possono essere palesi o segrete. La regola generale è quella secondo cui si procede con voto palese, l'eccezione è il voto segreto. Lo scrutinio segreto è obbligatorio nelle votazioni riguardanti le persone; in altri casi si può procedere con voto segreto: quando ne faccia richiesta un certo numero di parlamentari per le leggi che riguardino principi e diritti di libertà costituzionali, i diritti della famiglia (di cui agli artt. 29-31 cost.), i diritti della persona umana.

Prerogative Parlamentari

Le prerogative parlamentari sono un insieme di istituti che, in deroga al diritto comune, sono volti ad assicurare e garantire l'indipendenza del Parlamento:

• Autonomia regolamentare, potere di adottare un proprio regolamento, ossia l'atto normativo che disciplina l'organizzazione e il funzionamento di ciascuna Camera;
• Autonomia finanziaria e amministrativa;
• Autodichia (giurisdizione domestica), potere di giudicare delle controversie con i propri dipendenti, nonché di giudicare dei titoli di ammissioni dei propri membri e delle cause sopravvenute di ineleggibilità e incompatibilità (c.d. verifica dei poteri, art. 66 Cost.).

L'art. 68 della Costituzione stabilisce la irresponsabilità del parlamentare delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle sue funzioni (c.d. irresponsabilità o insindacabilità), nonché la c.d. immunità penale o inviolabilità del parlamentare.

Art. 68 Cost .: I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.

L'irresponsabilità copre solo opinioni e voti e non anche le condotte materiali poste in essere dai parlamentari, che, ove integrino gli estremi di un reato, devono essere perseguite penalmente. La Corte costituzionale (sent. n. 443/1993) ha evidenziato il nesso funzionale che deve intercorrere tra le opinioni espresse e le funzioni parlamentari.

L'inviolabilità richiede una autorizzazione preventiva, salvo che non si tratti di intercettazioni fortuite (intercettazioni di comunicazioni effettuate in procedimenti riguardanti terzi, alle quali ha occasionalmente preso parte un parlamentare): in tal caso, infatti, l'autorizzazione è successiva e riguarda l'utilizzazione dei risultati dell'intercettazione e non (come nelle intercettazioni dirette) il suo compimento.

Il diniego di autorizzazione comporta l'obbligo di immediata distruzione della documentazione contenente l'intercettazione e comunque il divieto di utilizzarne le risultanze.

Funzioni del Parlamento

Le funzioni del Parlamento sono:

• Legislativa;
• di Indirizzo e controllo politico;
• Ispettiva.

L'art. 70 Cost. afferma che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Il procedimento di formazione della legge (iter legis) si compone di tre fasi: a) iniziativa; b) costitutiva; c) integrativa dell'efficacia.

La Costituzione assegna la fase della iniziativa:

• al Governo, previo decreto di autorizzazione del PdR;
• a ciascun Parlamentare;
• al corpo elettorale, che può presentare un progetto di legge, redatto in articoli, e sottoscritto da almeno 50 mila elettori;