La Legge di Bilancio 2025: iter, struttura e quadro economico di riferimento

La legge di bilancio 2025

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La legge di bilancio 2025
di Paolo Balduzzi
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La legge che approva il bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2025 e il bilancio
pluriennale per il triennio 2025-2027 - legge 207/2024, d'ora in poi, sinteticamente, "legge" o "legge di
bilancio" - ha ricevuto il definitivo via libera del Parlamento lo scorso 28 dicembre. È la terza legge di
bilancio del governo Meloni, e di questa legislatura, e dopo la firma del Presidente della Repubblica,
apposta il 30 dicembre, è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale il giorno successivo.

I suoi contenuti non risentono ormai più, se non in maniera molto marginale, dell'emergenza sanitaria
che ha colpito il pianeta nel 2020. Analogamente, gli effetti delle guerre in atto alle porte dell'Europa -
in Ucraina e Medio Oriente - non condizionano l'andamento dell'economia come elementi di primaria
importanza nel breve termine. Tuttavia, resistono come fattori che influenzano - e influenzeranno - il
sistema economico italiano e mondiale nel medio periodo.

Gli altri fattori di cambiamento, che, tra le righe o esplicitamente, si ritrovano all'interno della legge di
bilancio, sono innanzitutto i mutamenti climatici e, con essi, la relativa necessità di accelerare la
transizione verde.
Si tratta di un tema ben presente sia negli obiettivi europei dei prossimi cinque anni, appena delineati
dalla nuova Commissione von der Leyen, sia nel Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano (Pnrr).
Un altro fattore rilevante è costituito dallo sviluppo e diffusione di innovazioni tecnologiche, come
per esempio l'intelligenza artificiale, che produrranno inevitabilmente variazioni profonde, e non
sempre prevedibili, nel mercato del lavoro. Infine, non si può dimenticare il peso e l'effetto sul bilancio
nazionale che la crisi demografica in atto, con l'invecchiamento della popolazione, avrà nei prossimi
anni. Oltre a questi fattori socioeconomici, la legge di bilancio risente delle nuove regole del Patto di
stabilità e crescita (Psc), entrate in vigore il 30 aprile dell'anno appena concluso, ma che realizzeranno
appieno i loro effetti proprio a partire dal triennio di orizzonte della nuova legge.
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L'iter di approvazione

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1L'ITER DI APPROVAZIONE
Ai sensi del quarto comma dell'art. 81 della Costituzione, che definisce le competenze in materia di
bilancio dello Stato, spetta al Governo l'iniziativa legislativa, cioè il potere e la responsabilità di
presentare il disegno di legge (d.d.l.) di bilancio.
Spetta invece al Parlamento, articolato in Camera e Senato, l'approvazione di tale legge. Una prassi
ormai consolidata, anche se non sempre giustificata, prevede che, per evitare l'eccessivo ostruzionismo
e troppe modifiche da parte del Parlamento, il Governo ponga la questione di fiducia su un unico
"maxiemendamento", uno strumento che ingloba tutte le numerose variazioni introdotte dai
parlamentari - appunto, gli emendamenti - in un unico articolo. Il voto di fiducia, essendo prioritario
rispetto alle altre votazioni, fa decadere eventuali ulteriori proposte di modifica e avviene più
velocemente. Il d.d.l. di bilancio 2025 è stato presentato dal Governo al Parlamento in data 23 ottobre
2024. Come accade in tutti gli anni pari, la prima lettura è avvenuta alla Camera dei deputati che, dopo
quasi due mesi di discussione, ha approvato un testo modificato dallo stesso Governo, tramite il già
citato maxiemendamento. Trasmesso dalla Camera al Senato, il d.d.l. è stato definitivamente approvato
il 28 dicembre 2024.

La struttura della legge di bilancio

LA STRUTTURA DELLA LEGGE DI BILANCIO
Ai sensi dell'art. 21 della legge di contabilità e finanza pubblica (I. 196/2009 e successive modificazioni),
la legge di bilancio è strutturata in due sezioni. La prima sezione (il cosiddetto articolato) contiene, per
ciascun anno del triennio di riferimento, le misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi
programmatici di finanza pubblica definiti dal Governo e illustrati nel Documento di economia e
finanza (Def), redatto e approvato dall'esecutivo ad aprile, e nel Piano strutturale di bilancio di medio
termine, d'ora in poi solo "Piano", un documento previsto dalle nuove regole del Psc, che per questo
primo anno è stato predisposto nel corso del mese di settembre, in sostituzione della tradizionale Nota
di aggiornamento al Def (Nadef).
La seconda sezione, invece, contiene tabelle numeriche (i cosiddetti stati di previsione), che illustrano
gli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione. Esistono un singolo stato
di previsione per le entrate e altri quindici per le spese, uno ciascuno per ogni Ministero con portafoglio,
cioè con autonomia di spesa.
Il d.d.l. presentato originariamente dal Governo era composto da 124 articoli per la prima sezione e da
20 per la seconda. A seguito del maxiemendamento, il testo definitivo della legge risulta composto da
un primo lunghissimo articolo, a sua volta costituito da 908 commi, seguito da altri 20 articoli che
contengono innanzitutto gli stati di previsione (artt. 2-17) e, di seguito, il totale generale della spesa (art.
18); il quadro generale riassuntivo (art. 19); disposizioni diverse (art. 20) e l'entrata in vigore della legge
(art. 21). Come spesso accade, il disegno generale impostato dalla legge di bilancio viene completato
da uno o più cosiddetti decreti collegati. Quest'anno si è trattato del decreto-legge 155/2024, convertito
con modificazioni dalla l. 189/2024, «recante misure urgenti in materia economica e fiscale e in favore
degli enti territoriali».

Il quadro economico di riferimento

IL QUADRO ECONOMICO DI RIFERIMENTO
Alcune cifre aiutano a capire con quali difficoltà o potenzialità il nostro Paese si sta adoperando per
tornare su un sentiero di finanza pubblica maggiormente sostenibile. La tabella 1 presenta i principali
indicatori di finanza pubblica, espressi in percentuale del prodotto interno lordo (Pil), mentre la
successiva tabella 2 si concentra su alcune fondamentali variabili macroeconomiche.

Indicatori di finanza pubblica

Tabella 1: Indicatori di finanza pubblica (quadro programmatico, % del Pil)
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Indebitamento netto (quadro tendenziale)
3,8
2,9
2,1
1,5
n.d.
n.d.
Indebitamento netto
3,8
3,3
2,8
2,6
2,3
1,8
Debito pubblico
135,8
136,9
137,8
137,5
136,4
134,9
Spesa per interessi
3,9
3,9
3,9
4,1
4,2
4,2
Tasso di crescita della spesa primaria netta
-1,9
1,3
1,6
1,9
1,7
1,5
Tasso di crescita del Pil
1,0
1,2
1,1
0,8
0,8
0,6
Fonte: Piano strutturale di bilancio di medio termine 2024.
Documento programmatico di bilancio (Dpb) 2024
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TRAMONTANA 2È utile ricordare la differenza tra quadro tendenziale e quadro programmatico. Il primo è determinato
dalla legislazione vigente, quindi evidenzia le previsioni in assenza di interventi correttivi da parte del
legislatore. Il secondo, invece, incorpora proprio gli effetti di tali correzioni. Le differenze tra i due valori
vengono chiamati scostamenti e il documento che contiene tutti gli scostamenti viene comunemente
denominato manovra di bilancio. Il valore totale di questa manovra, per il 2025, è di circa 30 miliardi di
euro, dei quali circa un terzo sono finanziati con nuovo deficit, cioè indebitamento.

L'andamento della finanza pubblica

L'andamento della finanza pubblica
Come si evince dalla tabella 1, la politica del Governo prevede una contrazione dell'indebitamento per i
prossimi anni, pur in un contesto di aumento dello stesso rispetto al quadro tendenziale. Il quadro
programmatico, infatti, posticipa al 2026 il rientro di questo indicatore sotto i limiti del 3%. La manovra
di bilancio appare timida anche rispetto al sentiero di riduzione del rapporto debito pubblico/Pil, che
crescerà ancora fino a tutto il 2026 e comincerà a diminuire, se le previsioni di crescita dell'economia
saranno confermate, solo a partire dal 2027. Ciò avrà effetti anche sulla spesa per interessi, prevista in
crescita fino al 2029.
A seguito dell'entrata in vigore della riforma della governance economica europea, cui si farà accenno
nel prosieguo dell'articolo, la tabella 1 riporta anche l'andamento del tasso di crescita della spesa
primaria netta o, come è ormai comunemente denominata, solo spesa netta. Il concetto di spesa
primaria fa riferimento al fatto che, in essa, non viene considerata la spesa per gli interessi passivi, cioè
quelli pagati sul debito pubblico. Le ulteriori voci che rendono tale spesa primaria "netta" sono: la spesa
finanziata da trasferimenti e cofinanziamenti dell'Unione europea; la componente ciclica della spesa
per sussidi di disoccupazione e, infine, le spese una tantum. Il Governo prevede che la spesa primaria
netta cresca, in termini di variazione percentuale annua rispetto all'anno precedente dell'1,3% nel 2025,
dell'1,6% nel 2026, dell'1,9% nel 2027, dell'1,7% nel 2028 e dell'1,5% nel 2029, un sentiero compatibile con
le indicazioni comunitarie.
La crescita economica, nonostante le ingenti risorse messe a disposizione dal Pnrr, non appare molto
vivace e ondeggerà intorno al valore dell'1% (tabella 2). Si tratta, tuttavia, di una buona notizia rispetto a
molte altre economie europee più in difficoltà. Ciò è confermato anche dai dati positivi sull'inflazione,
ormai rientrata su valori ritenuti accettabili dalla Banca centrale europea - pari o inferiori al 2% - e sulla
disoccupazione, il cui valore è ai minimi storici.

Indicatori macroeconomici

Tabella 2: Indicatori macroeconomici (quadro programmatico, % di Pil)
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Tasso di crescita del Pil
0,9
1,0
1,2
1,1
0,8
0,8
0,6
Tasso di disoccupazione
7,7
7,0
6,6
6,5
6,3
6,2
6,3
Pressione fiscale
41,5
42,3
42,3
42,1
42,0
--
--
Tasso di inflazione
5,9
1,2
2,0
1,8
1,8
1,9
2,0
Fonte: Piano strutturale di bilancio di medio termine, 2024; Istat.

Il fattore Pnrr

Il "fattore" Pnrr
Nel campo dei rapporti con l'Unione europea, vale la pena aggiornare anche la situazione
sull'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), che si esaurirà nel 2026.
Questo programma di progetti e investimenti è finanziato quasi interamente dal programma Next
Generation EU, più noto come "recovery fund europeo", e consta di un insieme di risorse composte da
trasferimenti a fondo perduto (68,9 miliardi di euro) e prestiti concessi a tasso agevolato (122,6 miliardi
di euro), la cui erogazione è soggetta ad alcune forme di condizionalità.
Le risorse erogate sono infatti condizionate al raggiungimento di traguardi e obiettivi intermedi entro
determinate scadenze (tabella 3). L'Italia ha rispettato finora i circa 270 traguardi e obiettivi intermedi
previsti e ha già inoltrato la richiesta di finanziamento per la settima rata del Piano (18,3 miliardi), a
seguito del raggiungimento di ulteriori 67 target. Il 2025 sarà un anno cruciale ed è piuttosto evidente
che molte delle previsioni delle leggi di bilancio, di qui al 2026, dovranno essere coerenti con questo
calendario.
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