Libertà d'espressione nel sistema radiotelevisivo italiano

Il Diritto dell'Informazione e della Comunicazione nell'Era Digitale

Fasi ed Evoluzioni del Sistema Radiotelevisivo Italiano

L'evoluzione della disciplina del sistema radiotelevisivo è convenzionalmente divisa in quattro fasi, le quali corrispondono al diverso modo in cui il settore è stato oggetto di intervento da parte del legislatore. In una prima fase, si assiste ad una scarsità di risorse frequenziali disponibili, assieme alla qualifica di servizio di interesse generale; questo ha giustificato un monopolio pubblico1 sull'attività radiofonica e televisiva (ex art. 43 della Costituzione). A questa fase segue un periodo di crisi dovuto alla nascita dei primi operatori privati2; subentra poi una lunga fase di transizione che culmina nella realizzazione di un sistema misto pubblico-privato3 e continua fino all'affermarsi delle nuove tecnologie digitali4. Ogni periodo è caratterizzato da profonde trasformazioni delle regole dedicate a tale disciplina, con lo scopo di realizzare un sistema radiotelevisivo il più possibile plurale e completo. La pluralità di idee, informazioni ed opinioni è strettamente collegata all'evoluzione democratica delle società contemporanee, in quanto rende gli individui più attivi e consapevoli tramite la possibilità di sostenere dibattiti sulle questioni fondamentali dell'organizzazione sociale. A tal proposito, la Corte Costituzionale s'impegna a garantire la maggior quantità e qualità delle fonti informative, così da evitare il rischio di una visione univoca. Ciò significa che la libertà d'espressione, la libertà d'informazione ed il pluralismo sono valori imprescindibili nelle società moderne.

Concretizzazione del Pluralismo Informativo

La concretizzazione del pluralismo informativo ha impegnato il legislatore in tre ambiti fondamentali:

1. Assetti proprietari nello scenario radiotelevisivo Vengono definite delle norme circa le proprietà e le modalità di controllo delle imprese che operano.
2. Dinamiche concorrenziali Da un lato esiste la competition regulation vieta alle imprese, singolarmente o congiuntamente, di impedire la concorrenza; ciò significa che ogni attore economico non deve abusare della sua forza di mercato o della sua posizione dominante per creare situazioni monopolistiche. Dall'altro lato, esiste la cross - ownership regulation, che invece limita la possibilità di accumulare più licenze da parte di un solo soggetto, in relazione a mezzi di comunicazione diversi (radio, tv e stampa).
3. Contenuti diffusi La libera concorrenza permette la partecipazione di un numero elevato di imprese, ma non garantisce la diffusione di tutti i punti di vista. Per ottenere un bilanciamento qualitativo dei contenuti, a prescindere dal loro significato economico, vengono impiegate delle norme che assicurano la diversità culturale, il pluralismo informativo e la tutela delle categorie più deboli da un uso dannoso dei mezzi radiotelevisivi.

Fase del Monopolio Pubblico e della Riserva Statale

Inizialmente, le norme dedicate al sistema radiotelevisivo italiano si fondano su tre elementi:

1. Riserva assoluta dello Stato sull'attività radiotelevisiva (ex art. 43 della Costituzione);
2. Esercizio dell'attività tramite concessione ad un'unica società a capitale in maggioranza pubblico;
3. Ruolo fondamentale del Ministero di settore nei rapporti con la concessionaria pubblica.

Il monopolio di Stato è giustificato dal numero limitato di risorse frequenziali a disposizione per diffondere i programmi; il servizio viene affidato in via esclusiva alla Rai (Radiotelevisione Italiana s.p.a.) nel 1952 e la maggioranza delle azioni è di proprietà dell'ente pubblico IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale). Inoltre, il Governo ha il potere di nominare sei membri del Consiglio di amministrazione della Rai, mentre il Ministero deve autorizzare preventivamente un piano di programmazione triennale. Nasce così un modello pubblicistico del sistema radiotelevisivo, che trova la sua ragione d'essere e la sua finalità nello Stato stesso; si determina quindi una coincidenza tra il servizio erogato e le finalità pubblicistiche della concessionaria. Questo modello viene successivamente limitato dall'art. 21 della Costituzione, che si basa sulla libertà d'informazione, ovvero sulla libertà di ogni individuo di manifestare il proprio pensiero «con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione». Questo principio è nettamente in contrasto con la concessione esclusiva dell'attività radiotelevisiva, per cui gli imprenditori privati sollevano diverse perplessità, soprattutto per il loro interesse circa le potenzialità pervasive del mezzo. La Corte Costituzionale, però, rigetta i dubbi di legittimità sulla riserva statale (sentenza n. 59 del 1960), fornendo due argomentazioni:

1. Le caratteristiche della radiotelevisione la rendono un'attività di interesse generale, quindi la riserva di Stato evita situazioni oligopolistiche a danno della collettività che potrebbero verificarsi aprendo il mercato agli operatori privati. Questi ultimi, infatti, sono spesso mossi da interessi particolari diversi dall'utilità generale del servizio.
2. Inoltre, i costi relativi all'esercizio dell'attività imprenditoriali sono molto elevati, quindi impedirebbero comunque di esercitare i servizi radiotelevisivi a chiunque lo volesse; se si aprisse il mercato, il rischio sarebbe quello di trasformare l'attività radiotelevisiva in un privilegio per pochi.

Crisi del Monopolio Pubblico: le Sentenze del 1974 e la Legge n. 103

Pochi anni dopo la sentenza del 1960, la Corte Costituzionale stessa accelera il processo di riforma e porta al declino del monopolio pubblico radiotelevisivo. Infatti, attraverso due sentenze storiche del 1974, la riserva dello stato viene dichiarata incostituzionale.

• Sentenza n. 225: la riserva di Stato non può estendersi alle attività che di fatto non risentono della scarsità di risorse frequenziali e quindi del rischio di oligopoli, come nel caso della ritrasmissione dei programmi esteri in Italia. Infatti, affidando il servizio radiotelevisivo unicamente alla Rai, i cittadini non possono accedere ad altre fonti di informazione per selezionare quelle più vicine alle proprie opinioni.
• Sentenza n. 226: la riserva di Stato non può estendersi neanche alle reti via cavo locali, perché gli impianti necessari non comportano un costo così elevato per le singole imprese; inoltre, il proliferare della televisione via cavo ha favorito una libertà di manifestazione pluralista, allontanando di fatto il rischio dell'oligopolio.

Queste nuove disposizioni vengono accolte anche dalla prima legge di riforma del settore radiotelevisivo (legge n. 103 del 1975), che conferma la riserva statale per l'attività diffusiva tramite frequenze analogiche. Viene anche disposto un regime di autorizzazione per le frequenze accessibili anche agli operatori privati; tali autorizzazioni vengono rilasciate dal Ministero delle Poste e Telecomunicazioni secondo due condizioni fondamentali: la cittadinanza italiana1 del richiedente ed il godimento dei diritti civili e politici (nel caso di persone fisiche) o la presenza della sede principale sul territorio nazionale (nel caso di società o persone giuridiche)2. Agli operatori stranieri, invece, viene richiesta l'appartenenza ad uno degli Stati membri della CEE (Comunità Economica Europea). I poteri di nomina e controllo passano dal Governo al Parlamento e alle Regioni, poiché questi soggetti possono rappresentare al meglio la funzione di promozione sociale e culturale della radiotelevisione. Infine, la legge riconosce il diritto d'accesso al servizio radiotelevisivo pubblico ai partiti, ai sindacati, alle confessioni religiose e a tutte le voci di rilevante interesse sociale, così da garantire il pluralismo informativo.

Il Tramonto del Sistema Monopolistico e l'Avvento degli Operatori Privati

Il nuovo quadro normativo ha favorito l'aumento degli operatori privati, prima in ambito locale e poi a livello nazionale. Infatti, la realtà risulta costellata di piccole-medie emittenti locali, che occupano le frequenze disponibili e diffondono contenuti audiovisivi a sempre più utenti senza titolo autorizzativo. Il legislatore, quindi, è dovuto intervenire per ripristinare lo stato di legalità e per adeguare le norme alle nuove trasformazioni in atto (tecnologiche, sociali e culturali). Nel 1976 la Corte Costituzionale (sentenza n. 202) dichiara incostituzionale la legge n. 103 del 1975 ai sensi degli artt. 3 e 21 della Costituzione. Infatti, viene messa in discussione la scarsità di frequenze disponibili, consentendo di fatto la libertà di iniziativa privata; l'apertura del mercato ai privati ha però un effetto controproducente rispetto all'obiettivo del pluralismo, soprattutto a causa delle occupazioni frequenziali abusive, delle alleanze fra i vari operatori e dell'uscita dal mercato delle imprese più piccole ed impreparate ad affrontare la competizione. Subito dopo si assiste alla fase dell'interconnessione, ancora più dannosa per il pluralismo radiotelevisivo: le emittenti locali avevano studi dislocati in quasi tutte le regioni italiane e trasmettevano simultaneamente gli stessi programmi attraverso delle cassette preregistrate (interconnessione di contenuto); questo porta alla creazione di ponti radio attraverso i ripetitori (interconnessione funzionale). In questo modo, le emittenti eludono il limite territoriale, competendo direttamente con la concessionaria pubblica a livello nazionale. Questo lungo processo di fusioni ed interconnessioni ha avuto, come effetto contrario, l'affermazione di due sole grandi emittenti su tutto il territorio (duopolio nazionale): Rai (pubblica) e Fininvest (privata).

La Prima Legge di Sistema: Legge n. 223 del 1990 (Legge Mammì)

Nel 1990 viene adottata la prima legge di sistema in materia radiotelevisiva, conosciuta come Legge Mammì (Legge n. 223 del 1990). Per la prima volta, viene riconosciuta la partecipazione dell'imprenditoria privata1 nel settore radiotelevisivo e per coordinare al meglio la concessione del servizio vengono previsti un piano nazionale di ripartizione delle frequenze2 ed un piano di assegnazione delle frequenze3 per il singolo settore della radiodiffusione. La Legge Mammì stabilisce anche dei criteri oggettivi per il rilascio dei titoli abilitativi4: potenzialità economica dei richiedenti, qualità della programmazione prevista e presentazione dei progetti radioelettrici e tecnologici. I requisiti sono molto specifici per evitare la situazione passata, ovvero con molti operatori che intraprendono l'attività radiotelevisiva, anche senza le capacità imprenditoriali o finanziarie necessarie.