Costruzione del diritto alimentare europeo, Università San Raffaele

Università San Raffaele Roma

Docente Roberto Saija

Lezione Costruzione del diritto alimentare europeo 2U Università San Raffaele Roma Roberto Saija

Evoluzione del diritto alimentare europeo

Il processo di armonizzazione del diritto alimentare europeo

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Evoluzione del diritto alimentare

Sezione I: Dopo gli anni '80 - La realizzazione del mercato interno

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A cavallo tra anni '80 e '90

Fino alla fine degli anni '80 il tema dei controlli igienico-sanitari era rimasto appannaggio degli Stati membri.

• Direttiva 89/396 = introduce il concetto di «partita» o di «lotto omogeneo»;
• Direttiva 89/397 = definisce i principi generali per i controlli ufficiali dei prodotti alimentari.

Base giuridica di entrambe le direttive = art. 100/A introdotto dall'AUE e modificato dal Trattato di Maastricht = Consiglio + Parlamento Europeo su proposta della Commissione = adozione delle misure di ravvicinamento delle disposizioni che hanno ad oggetto l'instaurazione e il funzionamento del mercato comune, anche in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e dei consumatori = basta la maggioranza qualificata del Consiglio (non l'unanimità come l'art. 100 TCEE).

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Anni '90 e mercato interno

Direttiva 1993/43 sull'igiene dei prodotti alimentari = introduce il metodo HACCP = Base giuridica = art. 100/A TCEE = si tratta di una direttiva volta a dare attuazione al Trattato di Maastricht, garantisce la libera circolazione dei prodotti, anche attraverso l'abolizione di barriere non tariffarie che derivano dall'esistenza di normative igienico-sanitarie degli alimenti, non uniformi nei vari SM.

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HACCP: le origini

Chi aveva ideato il sistema HACCP e dove? La NASA negli anni '60 negli USA per garantire che gli alimenti in dotazione agli astronauti non producessero danni alla salute mettendo a rischio le missioni spaziali. Si tratta di un insieme di procedure volte a garantire la salubrità degli alimenti. Sistema basato sull'individuazione, sul monitoraggio e sulla successiva analisi dei pericoli di contaminazione dei prodotti alimentari. Negli anni '80 si è diffuso in tutto il mondo per diventare il metodo generalmente accettato per la sicurezza degli alimenti.

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Anni '90: HACCP (Italia)

In Italia, la direttiva 93/43 è stata attuata con D.Lgs. n. 155/1997 = Le aziende che si occupano di preparazione, fabbricazione, confezionamento, deposito, trasporto, distribuzione, manipolazione, vendita o fornitura, somministrazione di alimenti, hanno l'obbligo di dotarsi di un piano di autocontrollo interno, il che implica una verifica costante dell'igienicità dei prodotti alimentari ed il controllo di tutte le fasi della produzione in cui si può creare un rischio per la salute del consumatore. Tutto ciò va dimostrato con idonea documentazione a disposizione dell'autorità di controllo. Le imprese del settore alimentare devono individuare, nelle loro attività, ogni fase che potrebbe rivelarsi critica per la sicurezza degli alimenti e garantire che siano individuate, applicate, mantenute e aggiornate le opportune procedure di sicurezza avvalendosi di alcuni principi.

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Anni '90: HACCP (Principi)

Princìpi su cui è basato il sistema HACCP - Hazard Analysis and Critical Control Points (Analisi di rischio e punti critici di controllo):

• analisi dei potenziali rischi alimentari nelle attività di un'impresa alimentare;
• individuazione, durante tali attività, dei punti in cui possono verificarsi rischi alimentari; decisioni da adottare riguardo ai punti individuati che possono nuocere alla sicurezza degli alimenti: «punti critici»;
• individuazione ed applicazione di procedure di controllo e di sorveglianza di tali punti critici;
• riesame periodico, e qualora cambino le attività delle imprese alimentari, delle analisi dei rischi alimentari, dei punti critici e delle procedure in materia di controllo e di sorveglianza.

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Anni '90 - HACCP

Subito dopo la pubblicazione della direttiva, essa suscitò nei piccoli produttori agroalimentari italiani, un certo timore, in quanto essa avrebbe potuto portare a un progressivo appiattimento del patrimonio gastronomico di Paesi come il nostro. I piccoli produttori, infatti, sarebbero stati costretti ad applicare regole parametrate sulla grande industria alimentare, con conseguente penalizzazione, una sorta di livella che equipara, quanto alle regole, le produzioni di zone tra loro lontane e del tutto diverse, sopprimendo le differenze e le peculiarità di certe produzioni. Effetto = la livella = Mortificazione delle diversità.

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Anni '90 - HACCP

Ma ... In effetti, con l'adozione del metodo HACCP, si apre una stagione ricca di esiti originali e certamente ben più articolati rispetto a quelli prospettati, innovando rispetto alle vecchie regole nazionali e senza che ciò rappresenti un ostacolo insormontabile rispetto alle produzioni tradizionali. Privilegiata attenzione verso l'autocontrollo, la responsabilità e l'autocertificazione del produttore. Ne sono conseguiti modelli dinamici di organizzazione e di tutela ben più flessibili di quelli statici tipici della normativa italiana, basata prevalentemente su norme rigide che riguardavano attrezzature e locali e controlli successivi sui prodotti, mentre venivano trascurate le specificità dei processi produttivi.

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Sistema di autocontrollo dinamico

Prevedendo linee guida e manuali volontari di corretta prassi igienica, è possibile valorizzare le diversità tecniche produttive e dei prodotti, privilegiando la responsabilità del singolo, promuovendo la cultura del rispetto della salute come elemento coessenziale alla genuinità. Non più obblighi che vengono dall'alto ma dalla volontà stessa dell'operatore. Prima della direttiva 93/43 erano richieste autorizzazioni preventive dei locali e controlli successivi sui prodotti, con l'entrata in vigore della direttiva il centro gravitazionale diventa l'operatore stesso.

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Direttiva 93/43: la ricchezza della diversità

La normativa europea, da strumento di mortificazione delle diversità, si trasforma in occasione di differenziazione. La direttiva 93/43 e tutti i provvedimenti sull'igiene degli anni '90 segnano una tappa rilevante nel processo di sistemazione del diritto alimentare europeo, introducendo princìpi che non si limitano ad alcune categorie di prodotti o limitati alla fase dei controlli successivi ma comprendono l'intera filiera, ponendo attenzione alle peculiarità e alle responsabilità delle singole fasi investite. Finalità plurime della Direttiva = Base giuridica = art. 100/A TCEE

1. Completamento del mercato unico attraverso la fiducia nel livello di sicurezza dei prodotti = fiducia del consumatore
2. Tutela della salute umana;
3. Libera circolazione dei prodotti alimentari.

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Direttiva 93/43: la ricchezza della diversità

Mentre la legge italiana 283/1962 era basata su un astratto fine di tutela della salute, e non riconosceva al consumatore il diritto di scelta informata e consapevole (problemi all'epoca inesistenti), la dir. 93/43 si caratterizza, invece, per una pluralità dei fini. Essa incide su un'area disciplinare molto ampia, in quanto assume come oggetto di regolazione tutte le fasi della produzione successive alla produzione primaria (includendo raccolta, macellazione e mungitura) e segna una pietra miliare nel passaggio dalla legislazione alimentare al diritto alimentare. La direttiva introduce la definizione di «industria alimentare» (art. 2 Dir. 93/43).

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Dir. 93/43

Le imprese del settore alimentare devono individuare ogni fase che potrebbe rivelarsi critica per la sicurezza degli alimenti e garantire che siano individuate, applicate e mantenute le opportune procedure di sicurezza. Produzione primaria = ancora siamo in una fase non matura ma la produzione primaria è il punto di rottura. La separazione dei frutti è il punto di passaggio tra attività primaria e legislazione alimentare vera e propria. Il limite della «produzione primaria» verrà meno con la GFL del 2002 [Reg. (CE) n. 178/2002] che includerà la fase agricola a pieno titolo. Inizia così la costruzione sistematica del diritto alimentare europeo che comincia a dotarsi di principi generali e di regole specifiche. L'impresa alimentare è al centro del sistema di sicurezza = fiducia e autocontrollo.

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Tracciabilità di prodotto e di filiera

Il quadro disciplinare cambia a metà degli anni '90 = crisi della sicurezza alimentare = BSE. I controlli assumono connotazione sistematica = uniformazione dei sistemi e modelli di controllo a livello europeo. Risposte disciplinari dell'Unione alla BSE = adozione di strumenti di controllo di filiera che si accostano ai controlli tradizionali (obbligo di abbattimento e divieto di commercializzazione di alcune parti dei bovini come midollo, la bistecca alla fiorentina viene bandita dalle tavole). Reg. 820/97 = tracciabilità di prodotto = non è una misura igienico-sanitaria ma è un elemento che valorizza l'autocontrollo e segnala l'esigenza di sostituire ai controlli tradizionali che si erano rivelati inefficaci, controlli di filiera che valorizzano la partecipazione attiva di tutti gli attori della catena alimentare. Base giuridica = solo art. 43 TCEE = qui manca l'art. 100A. Sorge una controversia davanti alla Corte Giustizia sollevata dal Parlamento europeo, per non essere stato coinvolto come co-legislatore. Si conclude con la sentenza del 4 Oaprile 2000 che salva il regolamento, nonostante l'Avvocato Generale ne avesse chiesto l'annullamento. Pochi mesi dopo viene emanato il nuovo Reg. (CE) n. 1760/2000 che ha sostituito il Reg. 820/97.

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