El acto y procedimiento administrativo en el derecho español

Los actos administrativos: concepto y caracteres

Dentro de la actividad administrativa existe una categoría de actos con especial solera y que destaca por encima del resto: los ACTOS ADMINISTRATIVOS. No es que dichos actos agoten las formas de la actuación administrativa formal (p.e. la AP también contrata, realiza una actividad técnica, ... ), pero sí nos permiten concretar las principales características del DA.

Acto jurídico y acto administrativo: Precisiones diferenciadoras

Con carácter previo a la determinación de qué se entiende por acto jurídico es necesario definir el hecho jurídico, que vendría a ser aquel acontecimiento de la realidad al que el Ordenamiento atribuye trascendencia jurídica (p.e. la muerte del causante, que determina la apertura de la sucesión; el cumplimiento de los 18 años, que implica el derecho al voto).

El acto jurídico, por su parte, no es más que un hecho jurídico cualificado por la intervención de un elemento intencional humano, con lo que vendría a ser todo hecho humano producido por una voluntad consciente, libre y exteriorizada que produce efectos jurídicos.

Dentro del género de los actos jurídicos nos encontramos con diversas especies en función del régimen jurídico que se aplique a dichos actos; así, existen actos jurídicos civiles, mercantiles, administrativos ( ... ). Este último vendría caracterizado por quedar sometido en su regulación al Derecho Administrativo, sector del ordenamiento que implica una serie de potestades a favor de la AP que no existen en el Derecho Privado.

La razón de esta diferencia radica en la necesidad de dotar a la AP de los instrumentos adecuados para la satisfacción eficaz de los intereses generales - superiores a los particulares de cada uno de los individuos, a los que ha de imponerse-, misión que le viene encomendada por el art. 103 CE. Pero ocurre que, en determinadas ocasiones, dichos intereses generales se protegen de forma mas conveniente mediante el recurso al régimen de Derecho Privado, circunstancia que viene avalada por el cada vez más intenso intervencionismo de la AP en ámbitos de la sociedad civil que precisan un dinamismo y una flexibilidad de los que carece el DA, más proclive a la rigidez y la burocratización. Ahora bien, si por circunstancias excepcionales dicho interés no se viera satisfecho adecuadamente, siempre sería posible la utilización por la AP del régimen privilegiado del DA.

Concepto de acto administrativo

LECCION 5 .- EL ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Página 1Derecho Administrativo. RRLL

GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ ofrecen dos conceptos del acto administrativo, uno de carácter amplio (todo acto jurídico dictado por la AP y sometido al DA), y otro más estricto, que supone la exclusión de los reglamentos, los contratos administrativos y la coacción administrativa. Así, lo conciben como aquella declaración de voluntad (pe. una resolución), de juicio (pe. un acto consultivo, un informe), de conocimiento (pe. actos certificantes, levantamiento de actas) o de deseo (pe. una propuesta de resolución) realizada por la AP en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

Por su parte, MARTÍNEZ MARÍN define el acto administrativo como aquella declaración intencional no normativa de un órgano público, predominantemente administrativo, regulada por el Derecho Administrativo.

A partir de estas nociones podemos señalar que:

• la naturaleza del acto incluye tanto una declaración de voluntad como de juicio, de deseo o, incluso, de conocimiento, ya que la nota característica viene determinada por la intencionalidad;
• el reglamento no se considera un verdadero acto administrativo por las razones expuestas, aunque pueden existir actos administrativos generales (aquellos con una pluralidad de destinatarios);
• desde un punto de vista formal, los actos administrativos se regulan directa o supletoriamente por el DA, ya que la defensa del interés general conlleva - implícitamente- la posibilidad de acudir a las exorbitancias del DA;
• también se consideran actos administrativos los actos de Administración emanados por órganos de personas públicas que no son A.P. por su naturaleza.

Caracteres del acto administrativo

A/ Ejecutivo y, en su caso, ejecutorio: Los actos administrativos se presumen válidos, es decir, conformes al ordenamiento jurídico y en consecuencia, despliegan su eficacia. Ello determina que producens efectos y ha de cumplirse su contenido. En caso contrario, la Administración podrá advertir de la obligación de su cumplimiento, y de no acatarse, podrá proceder a su ejecución, es decir, a la ejecución del mismo por medios forzosos ( apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas).

B/ Revocabilidad: Los actos administrativos pueden ser revisados de oficio, o revocados como consecuencia de la interposición de un recurso administrativo contra el mismo. ( Tema6 )

C/ Irretroactividad: Los actos administrativos producirán sus efectos desde la fecha en que se dicten, si bien excepcionalmente se les podrá otorgar eficacia retroactiva en determinadas condiciones; así, en los siguientes supuestos:

• actos dictados en sustitución de otros anulados; 2
• actos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesario, existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y no se lesionen derechos o intereses legítimos de terceros.

El fundamento de la irretroactividad radica en la seguridad jurídica, que se concreta en la garantía del mantenimiento de los derechos adquiridos; de ahí la necesidad de ponderar los intereses en juego cuando se trate de actos nulos que hayan producido efectos cuya destrucción pueda resultar materialmente injusta.

Ley 39/2015, de 1 de octubre: Ejecutividad y Efectos

Artículo 38. Ejecutividad.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Artículo 39. Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada_cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

( ... )

Clases de actos administrativos

A/ PUNTO DE VISTA SUBJETIVO.

Según la AP de la que proceda el acto (Estatal, Autonómica, Local, Consultiva, Institucional ... ), lo que es importante a efectos de determinar el régimen jurídico aplicable, si bien este es hoy día, en lo básico, el mismo para todas.

Según el órgano administrativo que haya intervenido en la producción del acto:

• compuesto: precisan la intervención de varios órganos en función de un mismo interés;
• simple: emanan de un solo órgano; éstos pueden ser monocráticos (proceden de un órgano unipersonal) o colegiados.

Según los destinatarios pueden ser internos (afectan al ámbito de la propia AP que los dicta) o externos.

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B/ PUNTO DE VISTA OBJETIVO

Dependiendo del contenido: declarativos (acreditan un hecho o una situación jurídica), constitutivos (crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas) o de ejecución (realizan el contenido de un acto previo).

Según los efectos sobre la situación jurídica de los destinatarios, pueden ser favorables (declarativos de derechos) o de gravamen. Este criterio es importante a efectos de la necesidad o no de una cobertura legal del acto, de la imperatividad de motivación expresa, de la libertad de la AP a la hora de revocarlos y de la necesidad de una petición por el interesado.

C/ PUNTO DE VISTA FORMAL.

En función del alcance de la regulación jurídica de sus elementos los actos son reglados (la ley determina de forma completa el supuesto de hecho y las consecuencias que se derivan) y discrecionales (remiten alguna de las condiciones del ejercicio de la potestad a la estimación subjetiva de la AP); esta distinción es relevante a efectos del control de la actuación de la AP por los Tribunales.

Atendiendo al procedimiento administrativo y a la impugnabilidad de los actos: resolutorios (manifestación de voluntad que decide el fondo del asunto) y de trámite (aquéllos que se ordenan instrumentalmente a la resolución, englobando no sólo los actos de ordenación formal). Estos últimos pueden ser objeto de recurso administrativo independiente cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (en igual sentido respecto del recurso contencioso-administrativo cuando sea el procedente).

Según la firmeza , pueden ser firmes (aquellos que, salvo recurso de revisión, no pueden ser impugnados en vía administrativa ni jurisdiccional, bien porque se han agotado todos los recursos, bien porque se dejaron transcurrir los plazos sin interponer estos) o no firmes. Señalar que los actos firmes no se pueden confundir con los que causan estado, ya que éstos son únicamente los que agotan o ponen fin a la vía administrativa, esto es, aquellos contra los que no cabe recurso administrativo de alzada.

Dependiendo de la forma de manifestación, los actos pueden ser expresos (existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad administrativa), tácitos (falta esta manifestación, pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos) o presuntos (no existe ni una manifestación expresa ni una conducta a la que atribuir un determinado valor en función de una interpretación racional, fijando el Ordenamiento de forma expresa el significado de esta conducta).

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