Lección 3: La distribución de competencias entre la Unión Europea y sus Estados miembros

Fundamento de las competencias de la Unión Europea

Principio de atribución de competencias

El fundamento de las competencias de la Unión Europea reside en la atribución que hacen los Estados miembros en favor de la UE por medio de los Tratados.

La Unión no tiene competencias propias u originarias. Son competencias derivadas. Las competencias que recibe la Unión Europea son originariamente internas de sus Estados miembros. Las competencias que posee son fruto de un apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de la adhesión y con ocasión de las reformas de los Tratados, aunque también los Estados pueden crear competencias y derechos nuevos a favor de la UE; así, la competencia de armonización de legislación, o el derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo.

La Unión no puede ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados constitutivos, es decir, competencias de las que los Estados no se hayan desprendido en favor de las instituciones. Por tanto, una competencia sólo corresponde a la Unión si se le ha atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados miembros. La atribución de competencias no puede hacerse, en modo alguno, a través de normas de derecho derivado por las propias instituciones.

La Unión y sus instituciones no tienen competencias conferidas o definidas o atribuidas por el Tratado, sino en el Tratado dejando bien sentado que son los Estados miembros, y no el Tratado mismo -que no son un acto constituyente-, quienes confieren las competencias.

Para entender el marco general de las competencias de la UE debe abordarse desde las premisas básicas de la naturaleza misma del sistema jurídico-político europeo: es una organización internacional intergubernamental.

La Unión Europea no goza de soberanía, no hay un acto constituyente. El origen de sus competencias no es la soberanía europea, sino que son los Estados mismos quienes confieren algunas competencias a la UE (art. 1, párr. primero, TUE), y lo hacen los Estados como representantes de la ciudadanía organizada en Estados, hecho objetivo insoslayable y respetable.

Tanto la Convención que elaboró el fracasado Tratado constitucional como las dos Conferencias Intergubernamentales de 2004 y 2007 han confirmado esa opción tradicional basada en el Derecho de las Organizaciones internacionales. El principio de atribución de competencias se inserta, expresamente y de forma reiterada, desde el primer precepto del Tratado.

Los artículos 1 y 5 TUE confirman, así, la interpretación constante que había hecho el Tribunal de Justicia y la doctrina desde hace décadas en el sentido de que la UE se basa en la atribución de competencias que hacen los Estados, según los esquemas clásicos del Derecho de las Organizaciones Internacionales.En resumen:

• La UE no tiene competencias originarias o propias, ni se las confieren los Tratados, pues ni el fracasado Tratado constitucional ni el Tratado de Lisboa ni hasta ahora ningún Tratado europeo han sido un acto constituyente de un poder político originario. Las competencias de la UE son derivadas de una atribución de quienes son titulares y las conservan, los Estados miembros. Se atribuye el ejercicio de las competencias, no la titularidad, pues el titular de la soberanía es el conjunto de la ciudadanía de cada uno de los Estados miembros.
• Son los Estados miembros quienes atribuyen a la Unión competencias para que ésta alcance los objetivos asignados (art. 1 TUE). Este precepto significa que los Estados renuncian a ejercer determinadas competencias concretas y trasladan el ejercicio de la competencia a las instituciones de la UE.
• La Unión habrá de perseguir los objetivos asignados sólo mediante las competencias atribuidas y no de cualquier otra forma: no tiene competencias generales. Nunca la competencia concreta se puede basar en los artículos que categorizan las competencias ni en los objetivos a alcanzar (arts. 2 a 6 TFUE y 3 TUE). Han de ser preceptos del TFUE (o del Tratado Euratom) en los que se plasma la casuística competencial.
• Actuará sólo dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados en los Tratados (arts. 1 y 5.2 TUE).
• Toda la competencia no atribuida a la UE en los Tratados corresponde a los Estados miembros (poderes centrales o regionales, arts. 4.1 y 5.2 TUE).

Caracteres y Estatuto de las competencias de la Unión Europea

La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados (art. 5.2 TUE). El artículo 13.2 TUE formula, además, este principio de la atribución de competencia refiriendolo a las instituciones de la siguiente manera:

Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados.

Competencia expresa y limitada

Esto significa que las instituciones de la UE sólo pueden ejercer las competencias que les han sido atribuidas en los Tratados y no pueden, en consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de los tratados. Por ello, cada vez que las instituciones de la UE utilizan sus atribuciones tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto, mediante su motivación y precisar la base jurídica o precepto de los Tratados constitutivos en el que se les ha hecho la atribución de esa competencia estatal. Cuando adoptan un acto jurídico la institución autora del mismo debe explicitar el fundamento o base jurídica.

Es decir, debe dar la prueba de que tiene competencia para adoptarlo indicando el precepto o preceptos de los tratados que se la atribuyen y le permiten adoptar dicho acto con ese alcance conforme al tipo normativo (reglamento, directiva, etc.) y el procedimiento de adopción previsto en el Tratado correspondiente. Por ello, el primer renglón de todanorma y acto de la Unión dice siempre «Visto el artículo ... del Tratado ... » o «Visto el Tratado ... , en particular su artículo ... ». Es la base jurídica de su competencia.

Competencia específica

Las competencias de la Unión no son títulos competenciales abstractos (como sí sucede en la Constitución española o en las constituciones de Estados federales respecto de las competencias estatales y autonómicas). Los conceptos de competencia exclusiva, compartida y de apoyo que utilizan los Tratados son una mera categorización genérica que precisa de una concreta base jurídica.

Aunque los fines sean muy extensos en una organización internacional, como sucede en la Unión Europea, sin embargo, no dispone de todos los poderes para alcanzar sus objetivos. Las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo concreto. Nunca se ha utilizado la atribución por materias, típica de los sistemas federales o cuasi-federales de base estatal. La atribución por materias es incompatible conceptualmente con los entes de base funcional.

La naturaleza de la Unión y la experiencia de medio siglo han aconsejado mantener el sistema basado en competencias concretas a favor de la UE y no sectores o materias completas. Los Tratados preven competencias para hacer algo concreto, con qué objetivos y en qué ámbitos, por determinadas instituciones, mediante qué procedimientos y medios, así como las condiciones y los límites mediante una clara remisión a las bases jurídicas del TUE o del TFUE tanto para las acciones y políticas internas como las externas.

Competencia funcional

Las organizaciones internacionales nacen para lograr objetivos concretos y se les dota de competencias para esos objetivos. Lo importante en la organización internacional es la función, más exactamente, la finalidad funcional y la competencia o poder que se le otorga está limitado por aquélla. Por el contrario, en el Estado lo principal es el poder político y la función es secundaria. El poder estatal tiene poderes generales y unos fines generales, unos fines abstractos, es decir, una finalidad integral.

En efecto, las organizaciones internacionales tienen una base funcional y competencias específicas, a diferencia de los Estados cuya base es territorial y tienen objetivos generales y poderes igualmente generales.

Ahí reside la diferencia esencial entre las competencias de las organizaciones internacionales y los poderes en un Estado. Aquéllas sólo disponen de competencias de atribución (con algunos correctivos, como el art. 352 TFUE). Esto quiere decir que no disponen de poderes generales como un Estado, sino específicos, concretados caso por caso en los Tratados constitutivos, de modo que cada acto de las instituciones de la UE es fruto de la atribución del ejercicio de determinadas competencias soberanas de los Estados miembros.

Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribución

Hay que señalar, además, que la atribución de competencias a la UE por los Estados miembros es irreversible: conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de los Estados miembros en esos ámbitos. Por ello, una medida nacional o colectiva que pudieraadoptarse por los Estados en los ámbitos transferidos a la Unión no es admisible, salvo que exista una habilitación específica de aquélla. Para el Tribunal, «un desposeimiento de las atribuciones así conferidas y el retorno de las materias objeto de las mismas al ámbito de las competencias exclusivas de los Estados miembros, no podría producirse sino en virtud de una disposición expresa del Tratado». Cuando el Tribunal ha tenido que interpretar el alcance o sentido de las competencias otorgadas a las instituciones ha juzgado esa atribución como un hecho definitivo e irreversible: los Estados miembros han constituido «[ ... ] una Comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias [ ... ]», por lo que la transferencia efectuada por los Estados «implica, pues, una limitación definitiva de sus derechos soberanos [ ... ]>. Unilateralmente no pueden disponer o recuperar las competencias atribuidas, pero los Estados miembros por unanimidad pueden acordar una devolución parcial de atribuciones mediante la revisión ordinaria del Tratado (art. 48.2 TUE).

Es importante tener en cuenta que es el ejercicio efectivo de la competencia de la Unión por las instituciones lo que produce la correlativa desposesión de la competencia estatal y no el mero acto jurídico de la atribución de competencias, formalizada en el momento de la integración del Estado miembro o en nuevas reformas de los Tratados. Por tanto, en caso de inacción por la Unión, los Estados miembros podrán ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los Tratados y en cooperación con las instituciones: «dicha carencia, no ha podido, en ningún caso, restituir a los Estados miembros la competencia y la libertad de obrar unilateralmente» en ese ámbito.

Cláusula residual general a favor de la competencia estatal

Lógicamente, los Tratados no dicen ni deben decir en qué ámbitos tienen competencia los Estados. Los Estados han tenido siempre una competencia residual general implícita: todo lo que no está regulado -con distinta intensidad- en los Tratados permanece bajo plena soberanía nacional. El Tratado de Lisboa introduce expresamente esta cláusula (principio de presunción de competencia del Estado) y en dos preceptos para que no haya duda alguna: «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros» (arts. 4.1 y 5.2 TUE).

La Unión sólo tiene las competencias previstas en los Tratados; todas las demás permanecen bajo los poderes centrales o regionales de los Estados.

Todo lo que no está regulado en los Tratados permanece bajo plena soberanía nacional.

Esto es importante desde el punto de vista de la transparencia y comprensión del sistema de atribución. Pone de relieve la necesidad y preocupación por proteger el ámbito de actuación de los Estados e, incluso, por limitar la interpretación extensiva del Tratado por parte del Tribunal de Justicia. De manera gráfica, podemos decir que la Unión sólo puede hacer lo que le permite el Tratado, mientras que los Estados miembros pueden hacer todo lo que los Tratados no asignen a la Unión.

Delimitación de las competencias

La clarificación del sistema de competencias de la Unión Europea fue uno de los cuatro temas seleccionados por la Declaración número 23 del Tratado de Niza de 2001 para ser abordados en la reforma de 2004. Fue propuesto por Alemania bajo la presión de los Länders alemanes que veían en la falta de clarificación de las competencias una amenaza de expansión y absorción de las competencias regionales.