El concepto de Administración Pública y las corporaciones de derecho público

EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Durante mucho tiempo (y aún hoy) se ha definido la Administración por las funciones que realiza. Pero las funciones cambian y además en ocasiones es difícil distinguir las funciones de la Administración de la del resto de poderes del Estado.

El único elemento inmutable definidor de la Administración es su personalidad jurídica.

Tras la Revolución Francesa, como consecuencia del pº de "separación de poderes", se atribuyó cada una de las 3 funciones del Estado (aprobar leyes, aplicar leyes y juzgar leyes) de forma exclusiva a órganos distintos e independientes entre sí y se les asignó una organización adecuada a su función:

• un órgano representativo de los ciudadanos, para la elaboración de las leyes;
• una organización eficaz para la función ejecutiva o de administrar
• un órgano absolutamente independiente para la función de juzgar.

La Administración se define como la ORGANIZACIÓN PÚBLICA QUE DEBE LLEVAR A CABO LA FUNCIÓN DE ADMINISTRAR.

¿Qué tareas comprende "administrar"? Han ido cambiando a lo largo del tiempo y no son las mismas en un Estado social de Derecho que en un Estado liberal:

. Además de las funciones que conllevan ejercicio de autoridad, en las que existe una desigualdad radical entre Administración y ciudadano, la Administración presta servicios públicos esenciales y realiza actividades económicas (venta de bienes y servicios al mercado a cambio de una contraprestación) sujetas a las reglas de la libre competencia.

. En ocasiones no es fácil distinguir la función jurídica de la Administración y la que realizan los otros dos poderes del Estado:

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➢ Administrar incluye la aplicación de las leyes. La diferencia con la aplicación de las leyes que realizan los jueces es que éstos lo hacen en última instancia y con total y absoluta independencia. Por eso tras la Revolución Francesa, los jueces no podían juzgar a la Administración. La función de administrar estaba reservada a la Administración y ella misma debía revisar su actuación a través de un órgano especializado, el Consejo de Estado.

➢ Últimamente tambien el legislativo ha hecho suya la función de aplicación de las leyes al caso concreto. En principio, el poder legislativo crea normas generales que después aplicará la Administración al caso concreto. Pero el legislador también aprueba leyes que no son un mandato general, sino que encierran decisiones particulares; leyes "singulares" que no requieren de un acto administrativo de aplicación y que han sido admitidas por la doctrina constitucional como legítimas. Tras la STC 129/2013 la constitucionalidad de este tipo de leyes se supeditó al pº de proporcionalidad: sólo si la ley sirve a un interés público constitucionalmente protegido y no existe otra vía para alcanzarla. No será constitucional si la ley se limita a aplicar el ordenamiento jurídico, pero no innova la legislación que aplica.

Como consecuencia de todo ello, la función de administrar se ha definido como AQUELLA QUE ES DISTINTA DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y JUDICIAL.

El elemento esencial de la Administración es su PERSONALIDAD JURÍDICA, que se predica de la Administración, no del conjunto del Estado.

La Administración no es un órgano ni un conjunto de órganos dentro del Estado, sino una persona jurídica. La personalidad jurídica no cambia; los órganos y funciones sí.

La personalidad jurídica es la ficción jurídica que explica que la Administración sea un sujeto de derecho del que emanan declaraciones de voluntad, que celebra contratos y que es titular de un patrimonio con el que responde de sus obligaciones y cuya actividad puede ser enjuiciada por los tribunales. (artículo 3.4 LRJSP: la administración actúa con personalidad jurídica única para el cumplimiento de sus fines.)

Tipos de Administración

No existe una única Administración:

a) Administraciones Territoriales Sus competencias se extienden a las personas físicas o jurídicas que se encuentran dentro de su territorio. La LRJSP se refiere a la administración del Estado, la administración de las CCAA y las EELL; y cada una de ellas tiene personalidad jurídica única. Cuentan, entre otras, con las potestades públicas reglamentaria, expropiatoria y tributaria.

b) Administración Institucional Entidades vinculadas o dependientes de las administraciones territoriales que se limitan a la realización de una determinada función o a la prestación de un concreto servicio.

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Tienen personalidad jurídica propia:

a) entidades de derecho PÚBLICO, con personalidad jurídica plena frente a los terceros con los que contrae obligaciones, pero no frente a la administración de la que dependen porque no pueden impugnar sus actos.

b) entidades de derecho PRIVADO (sociedades mercantiles y fundaciones), que han protagonizado el fenómeno de la "huida del derecho administrativo" Para evitar esta huida se elaboró por la doctrina la tesis de la "reserva constitucional de derecho administrativo", nunca corroborada por el TC, que se traducia en la obligación de aplicar el derecho administrativo no solo a las funciones que conllevaran el ejercicio de potestades públicas sino también a la logística (contratación, RRHH, control económico y presupuestario).

c) "Administración Corporativa" Las Corporaciones Públicas tienen una base asociativa privada y agrupan a los particulares que tienen en común el ejercicio de una determinada actividad:

• la ejecución del planeamiento urbanístico (juntas de compensación);
• el ejercicio de una profesión (colegio profesional);
• el ejercicio de una actividad mercantil (cámaras de comercio, industria y navegación);
• la utilización de bienes de dominio público (comunidades de usuarios de aguas continentales).

Aunque son y se califican de entidades públicas, no están integradas en la Administración porque el ejercicio de funciones públicas se entremezcla con los intereses privados de sus miembros a los que también sirven.

Por último, en ocasiones los particulares colaboran en el ejercicio de funciones públicas propias de la tarea de administrar.

LAS CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO

ORIGEN de las corporaciones

· En los inicios del Estado liberal sólo se admitían los intereses de la persona individualmente considerada y los del Estado y no se permitió la libertad de asociación hasta finales del XIX en España (Ley de asociaciones de 1887) y hasta principios del siglo XX en Francia.

Pero existían algunas asociaciones muy arraigadas que podían participar en el ejercicio de funciones públicas, controladas por la Administración mediante autorización previa, o mediante su cuasi publificación.

· En España en el siglo XX se extendió la técnica corporativa;

• en los periodos políticos de signo autoritario, las Corporaciones son un criterio de ordenación social para evitar la libre asociación y sindicación de los particulares.
• se crearon asociaciones forzosas de operadores económicos privados, a quienes se encomendaron las funciones de fomento e intervención de las actividades productivas (cámaras oficiales de la propiedad urbana, las cámaras

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agrarias, las cámaras de comercio, la cámara de hostelería, la cámara de productores y distribuidores de electricidad, la cámara arrocera, etc.)

• se crearon corporaciones públicas:

➢ La ONCE, creada en 1938, como corporación pública, tenía delegada la función, monopolio del Estado, de organización de la lotería; la integración de las personas con ceguera o deficiencia visual grave no era ni es obligatoria.

> la Sociedad General de Autores de España (SGAE), creada en 1941 como entidad de derecho público encargada de recaudar y distribuir los derechos de autor, integraba obligatoriamente todas las personas que quisieran cobrar por esos derechos.

GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA

Algunas corporaciones públicas aparecen en la Constitución:

• Los colegios profesionales en el artículo 36 que establece una reserva de ley para la regulación de las peculiaridades de su régimen jurídico e impone el principio democrático para su funcionamiento.
• La organización cameral, de forma indirecta en el artículo 52, que se refiere a las organizaciones que contribuyen a la defensa de los intereses profesionales que les sean propios.

Sin embargo, el TC ha establecido que de la mención constitucional no cabe deducir una garantía institucional de estas instituciones:

• Colegios profesionales: el artículo 36 CE no prejuzga la naturaleza jurídica de los colegios profesionales; eso le corresponde determinarlo al legislador ordinario sin más límites que los contemplados en ese mismo precepto (funcionamiento democrático) y los que pueden derivar de otros preceptos constitucionales como los que consagran el derecho de asociación y sindicación (STC 89/1989, de 11 de mayo).
• Cámaras Oficiales: el legislador puede crear las corporaciones públicas que considere necesarias, pero la Constitución no impone el mantenimiento de sus características tradicionales (STC 132/1989, de 1 de julio). Si el legislador estima conveniente la colaboración en las funciones públicas de una representación de intereses sociales, a él le corresponde precisar los términos de dicha colaboración. El legislador puede configurarlas como corporaciones de derecho público, como asociaciones privadas, modificar los elementos de su régimen jurídico tradicional incrementando las funciones públicas que tienen atribuidas o rebajandolas, o finalmente establecer modelos diferentes de corporaciones.

DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL EN MATERIA DE CORPORACIONES PÚBLICAS

Las corporaciones públicas NO aparecen en los artículos 149.1 y 148 de la Constitución.

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