Lección 5: Instituciones de la Unión Europea, la Comisión Europea

La Comisión Europea

Composición y nombramiento

La Comisión es una institución creada desde el origen mismo de las Comunidades Europeas en los años cincuenta, si bien se denominaba Alta Autoridad en la extinta Comunidad Europea del Carbóny del Acero. La Comisión es la institución que se encarga de la gestión centralizada de los asuntos comunes a la Unión. Frente a la falsa creencia de medios de comunicación y políticos, la Comisión Europea es una institución dotada de plena legitimidad democrática. Se forma al obtener la confianza mayoritaria del Parlamento Europeo tras las elecciones europeas, de forma similar a los gobiernos nacionales tras las elecciones generales. La Comisión es independiente de los Estados y encarna el interés general (art. 17.1 TUE).

La Comisión -desde 2004- está compuesta por tantos Comisarios como Estados miembros (27). En ese número se incluye a la Presidencia y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es uno de sus vicepresidentes (art. 17.4 TUE).

Si bien sus miembros no representan a los Estados ni los intereses nacionales, comprende, pues, un nacional de cada Estado miembro. Los miembros de la Comisión Europea son propuestos y nombrados en razón de su competencia general, su compromiso europeo y han de ofrecer garantías plenas de independencia (art. 17.3 TUE).

El peligro de haber reducido su composición a un Comisario por país lleva inevitablemente a una relativa intergubernamentalización, poniendo en duda su tradición de supranacionalidad y la representatividad del interés en general en sus decisiones.

Más europeísta e integrador hubiera sido que el número de Comisarios fuera siempre inferior al de Estados miembros mediante un número fijo y predeterminado, con una fórmula como la que sugiere para el futuro el artículo 17.5 TUE: un número de miembros igual a dos tercios del número de Estados miembros. Dicho de otro modo: un tercio de los Estados miembros no tendrían un nacional en la Comisión y habría rotaciones en estricto pie de igualdad para todos los Estados y la composición global deberá satisfacer la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros (art. 244 TFUE).

Pero esta previsión de rotación tiene limitadas posibilidades de adoptarse ad futurum al no tener suficientes apoyos actuales y exigir unanimidad. Tampoco a los Estados grandes les convence la rotación que les puede dejar sin su nacional durante una legislatura.

Nombramiento de la Comisión

La Comisión goza de un mandato de cinco años (art. 17.3 TUE), al igual que el de los miembros del Parlamento Europeo, de modo que su proceso de nombramiento se inicia tras cada renovación parlamentaria. Por otra parte, los Tratados toman algunas precauciones para que siempre se mantenga ese paralelismo en los mandatos del Parlamento y de la Comisión: se prevé que, en caso de moción de censura aprobada por elParlamento Europeo contra la Comisión, los nuevos miembros de la Comisión solo desempeñarían su cargo durante el período que restase a la Comisión censurada y obligada a dimitir. De forma similar se resuelve en caso de fallecimiento, cese o dimisión de un Comisario (art. 246 TFUE).

Su nombramiento ha experimentado una evolución cada vez más democratizadora. En la práctica, desde la Declaración Solemne sobre la Unión Europea, adoptada en el Consejo Europeo de Stuttgart de 19 de junio de 1983, el nombramiento de la Comisión sigue un sistema bastante similar a la investidura de un Gobierno por un Parlamento. Esa práctica, basada en la necesidad de una doble y separada votación de confianza en el Parlamento europeo, fue incorporada a los Tratados de Maastricht y de Amsterdam dotando al nombramiento del Presidente de una superior base jurídica, mayor transparencia y legitimidad democrática.

A tenor de las modificaciones introducidas por los Tratados citados y el Tratado de Lisboa, el procedimiento es el siguiente (art. 17.7 TUE):

• Tras cada elección al Parlamento Europeo y a la vista de los «resultados electorales» (- prevé el Tratado- y no de la lista más votada en la UE), el Consejo Europeo, por mayoría cualificada propondrá la personalidad candidata a nombrar como Presidente o Presidenta de la Comisión. Claro que esta politización o parlamentarización de la Comisión, al hacer depender el nombramiento de la presidencia de la mayoría parlamentaria o de los partidos mayoritarios, puede ocasionar alteraciones en el futuro sobre la independencia de la Comisión. La Comisión es un ejecutivo en el sentido de una administración federal, representa la gestión centralizada de los asuntos comunes, pero no es un Gobierno, no es un poder político, sino un poder moderador e independiente. Su excesiva dependencia de los dictados de la mayoría parlamentaria puede quebrar su independencia, la defensa de los intereses generales y afectar a su papel motor.
• El pleno del PE decidirá por mayoría de los miembros que lo componen si aprueba o no, con carácter vinculante, la propuesta del Consejo Europea en torno al candidato a la Presidencia. En caso de no aceptar, el Consejo Europeo tendrá que proponer otra candidatura.
• La persona que ha obtenido la confianza del PE inicia consultas con los Gobiernos a fin de proponer a las demás personalidades que formarán la Comisión. Los miembros de la Comisión serán propuestos por mayoría cualificada por el Consejo, de común acuerdo con la Presidenta o Presidente designado. La persona nombrada por el Consejo Europeo como Alto/Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad asumirá la vicepresidencia de la Comisión, si bien necesitara la aprobación de la presidencia de la Comisión.

Cuando los Gobiernos han alcanzado un acuerdo sobre el conjunto de miembros de la Comisión, el Parlamento invita a cada una de las personalidades propuestas, en función de sus competencias previsibles, a comparecer ante las comisiones parlamentarias pertinentes y son objeto de un examen pormenorizado. Las Comisiones parlamentarias informarán al Presidente de sus conclusiones sobre la capacidad y adecuación personal de los propuestos para los cargos. Este examen del Parlamento Europeo se inspira en el sistema de audiencias del Senado norteamericano (hearings) y no está previsto directamente en los Tratados sino en su Reglamento interno.-

Todos los designados, incluido el o la Alta Representante y el o la Presidenta de la Comisión, se someterán colegiadamente a un voto de aprobación del Parlamento Europeo (por mayoría de los votos emitidos). Entonces, ya podrán ser formalmente nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada y jurar sus cargos.

Estatuto de la Comisión Europea y de sus miembros

Es una institución independiente de los Estados miembros, de las otras Instituciones de la Unión y de los intereses privados. La independencia es una cualidad exigida con carácter previo a su nombramiento: deben ofrecer «plenas garantías de independencia», pues los Tratados exigen que los miembros de la Comisión ejerzan sus responsabilidades con absoluta imparcialidad y en «interés general de la Unión» (art. 17.1 y3TUE).

Aunque los miembros de la Comisión, obviamente, tienen que ser nacionales de los Estados miembros y son propuestos por los Gobiernos, ni individual ni colegiadamente los representan y tampoco pueden defender intereses de los Estados ni de los particulares (art. 245 TFUE). Esa independencia exige de los miembros de la Comisión que no soliciten ni acepten instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo ni realicen actos incompatibles con el carácter de sus funciones, lo que significa que no pueden ejercer ninguna actividad profesional, remunerada o no, durante su mandato.

No dependen del mantenimiento de la confianza de sus Gobiernos ni del Consejo, que en ningún caso podrán cesarles. Únicamente podrán ser cesados de sus cargos por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la propia Comisión, si se constatase que un miembro de la Comisión no reúne ya las condiciones para el ejercicio de su cargo o si ha cometido una falta grave (arts. 245 y 247 TFUE). Aunque deberán conservar la confianza del Presidente de la Comisión (véase epígrafe 3).

Gozan de una amplia libertad de expresión para enjuiciar problemas europeos (aunque no deben hacer uso de informaciones que estén bajo secreto, art. 339 TFUE) o asuntos nacionales, expresándose bajo su responsabilidad personal, pues sólo las tomas de postura de la Comisión la comprometen en tanto que Institución.

Por otra parte, para reforzar esa independencia se les exige el compromiso solemne de respetar, en tanto permanezcan en sus funciones y aun después del cese de éstas, las obligaciones derivadas de su cargo, especialmente los deberes de honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, después de este cese, de ciertas funciones o ciertas ventajas (art. 245 TFUE). Si alguno violase este compromiso estando en funciones, el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión, podría obligarle a dimitir o cesarle y si ya hubiese cesado, retirarle la pensión.

Los deberes que se imponen a los Comisarios son, a su vez, una obligación para los Estados miembros que se comprometen a respetar esa independencia y a no tratar de influir sobre los miembros de la Comisión en la realización de sus tareas (art. 245 TFUE).

Otra de las características definitorias es la colegialidad. En palabras del Tribunal, el principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión, en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas 1.

Las decisiones o acuerdos se adoptan por mayoría absoluta y la Institución asume la responsabilidad colectivamente: son acuerdos de la Institución en su conjunto y no individualmente de sus miembros.

La presidencia y la organización interna

La Presidencia de la Comisión marca la orientación política y decide la organización interna a fin de garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción (arts. 17.6 TUE y 248 TFUE). Debe gozar, pues, de amplia libertad para conferir funciones dentro del Colegio de Comisarios, pero el respeto a estas previsiones introducidas por los Tratados de Ámsterdam y de Niza depende siempre de la personalidad del Presidente.

Se reconocen poderes a la Presidencia para estructurar y repartir las responsabilidades tanto al inicio del mandato como su reordenación a lo largo del mismo, recordando a los Comisarios -a veces aquejados de un fuerte afán de protagonismo- que ejercerán sus funciones bajo la autoridad del Presidente o Presidenta (de 2019 a 2024 es la alemanda Ursula Von der Leyen) (art. 248 TFUE). También puede nombrar Vicepresidentes distintos del Alto Representante (art. 17.6 TUE).

Además, el Tratado, desde la reforma de Niza, recogió el denominado «procedimiento Prodi», o compromiso de dimisión del comisario al que se lo solicite el Presidente (art. 17.6 TUE), si bien en el caso del Alto Representante se requiere además el acuerdo del Consejo Europeo (art. 18.1 TUE).

La figura del Alto (o Alta, pues la mayoría han sido mujeres) Representante, que es al tiempo vicepresidente de la Comisión y Presidente del Consejo (de ministros) de Asuntos Exteriores, introduce ciertas disfunciones en la colegialidad e independencia de la Comisión (hasta ahora teóricas o formales). Como Alto Representante obedece a las instrucciones del Consejo Europeo. La presidencia de la Comisión puede pedir unilateralmente la dimisión de cualquier Comisario, pero no la del Alto Representante para la que precisará el acuerdo del Consejo Europeo. Si hubiera una moción de censura le afectará ineluctablemente, aunque en caso de censura triunfante el Alto Representante sólo cesará en sus funciones de Comisario, rompiendo de hecho la colegialidad de la Comisión. Se incrusta, por primera vez, un elemento claramente intergubernamental en el seno del colegio mismo de la Comisión; visto desde su otro rol de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores imbuye sobre los ministros nacionales mayor sentido del interés general común.

La Comisión aprueba su propio reglamento interno2. Sin perjuicio de su carácter colegial, la Comisión distribuye los sectores de actividad -salvo las relaciones exteriores que se asumen por el Alto Representante- entre los distintos miembros de la Comisión: esta técnica de departamentalización significa que cada Comisario se encarga de varios ámbitos, no siempre homogéneos ni comparables con las tradiciones gubernamentales de las «carteras ministeriales». Ahora bien, su carácter colegial se ve atenuado al prever en su reglamento interno la posibilidad de adoptar decisiones, al margen del debate y aprobación en sesión formal, mediante procedimiento escrito o por habilitación o por delegación.

Se sigue el procedimiento escrito para aligerar el orden del día de las reuniones de asuntos poco controvertidos (como medidas de aplicación o de ejecución de actos ya adoptados en sesiones anteriores). El acto se prepara por el Comisario que tiene la competencia en ese ámbito, aunque con conocimiento del resto de los gabinetes de los Comisarios y de los