Las Cortes Generales: función legislativa y procedimiento en España

La Función Legislativa de las Cortes Generales

El Parlamento surge como órgano de representación nacional cuya función principal es expresar la voluntad popular mediante la aprobación de normas de carácter general. De ahí que art. 66.2 CE mencione en primer lugar la potestad legislativa: «Las CC.GG. ejercen la potestad legislativa del E., aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución».

Esta potestad ya no es exclusiva de las Cortes (leyes autonómicas y Decretos-Leyes). Nota más destacada: pérdida de iniciativa política del Parlamento. Trabaja casi siempre a partir de proyectos de ley remitidos por Gobierno, que es quien marca la agenda política. Son pocas las proposiciones de ley promovidas por los GG.PP. que superan el filtro de la toma en consideración y llegan a debatirse.

El Procedimiento Legislativo

Sucesión ordenada de actos o trámites necesarios para elaboración y aprobación de una ley. ¿ Con qué finalidad ?: posibilitar estudio detallado y reflexivo del texto normativo, depurar y mejorar técnicamente su redacción y permitir que en sus diversas fases se pueda negociar y llegar a acuerdos sobre contenido final de la ley, como resultado de un debate público y transparente.

La Fase de Iniciativa Legislativa

Art 87 CE atribuye la iniciativa legislativa (capacidad para promover elaboración de una ley, mediante presentación de correspondiente propuesta: texto articulado), al Gobierno, al Congreso y al Senado, a las Asambleas Legislativas de las CCAA y a los ciudadanos directamente (mediante ILP). Pero con distinto alcance.

Iniciativa del Gobierno

A) En cuanto a la iniciativa del Gobierno, los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los remitirá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (memoria económica, informes ... ).

Procedimiento de elaboración de proyectos de ley regulado en Ley 50/1997 del Gobierno (art. 26): el Ministerio competente por razón de la materia redacta un anteproyecto; el Ministro lo eleva al Consejo de Ministros y este lo aprueba convirtiendolo en proyecto de ley y remitiéndolo a Cortes Generales.

El Congreso no puede rechazar su tramitación y pueden ser retirados en cualquier momento (antes de su aprobación) por el Gobierno.

Iniciativas de las Cámaras

B) Iniciativas que parten de propias Cámaras: se denominan proposiciones de ley (acompañadas también de exposición de motivos y antecedentes).

• En el Congreso pueden promoverla 15 diputados o bien un GP con la firma de su portavoz (casi todas por Grupos; 3 por diputados en esta legislatura). En el Senado, pueden presentarla 25 senadores o un GP. (pocas: 13 en esta legislatura por 260 en Congreso)
• La Cámara ante la que se haya ejercido iniciativa debe pronunciarse sobre la misma mediante "toma en consideración": sólo si se aprueba comenzará propiamente la discusión del texto. Así, cuando tienen su origen en Senado son tomadas en consideración por esta Cámara y remitidas después al Congreso.
• Antes del debate y votación de toma en consideración, el Gobierno puede dar su opinión sobre la proposición, manifestando su conformidad u oposición (plazo de 30 días). Es más, si implica aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios, el Gobierno puede oponerse a su tramitación, puede vetarla (art. 134.6 CE y 126.2 RC).

Iniciativa de las Asambleas Legislativas Autonómicas

C) Asambleas legislativas de las CCAA podrán remitir al Congreso una proposición de ley, previamente aprobada por el Parlamento autonómico. Será defendida ante dicha Cámara por una delegación compuesta por un máximo de 3 miembros de la Asamblea proponente [18 en lo que va de legislatura; ninguna de Cortes CyL].

Iniciativa Legislativa Popular

D) De la iniciativa legislativa popular ya nos ocupamos el curso pasado.

Fase de Tramitación (Central o Constitutiva)

• Se pone de nuevo de manifiesto la preeminencia del Congreso, porque la tramitación comienza siempre en esta Cámara
• La Mesa del Congreso ordena publicación de la iniciativa admitida a trámite en el BOCG. Una vez publicada caben dos posibilidades:

| si se trata de una proposición de ley, ha de superar trámite de toma en consideración antes de remisión a Comisión correspondiente para su discusión.

] si se trata de un proyecto de ley, no se somete a toma en consideración sino que directamente comienza discusión con apertura del plazo (de 15 días, que suele prorrogarse) para presentar enmiendas (normalmente las presentan los propios Grupos, pero también diputados con firma del portavoz)

• Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado (parciales). Las primeras sólo pueden ser presentadas por GG.PP. y admiten dos modalidades: de devolución (cuando se pretende devolución al Gobierno) o con texto alternativo. Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, modificación o adición. Y tienen que guardar relación con el contenido material del proyecto o proposición(homogeneidad o congruencia) y no suponer una iniciativa legislativa nueva (STC 119/2011). Pero mala praxis.
• Las que supongan aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación (art. 111 RC).
• Finalizado plazo de presentación de enmiendas y de haberse formulado enmiendas a la totalidad, se convoca sesión del Pleno del Congreso en la que se desarrolla un debate de totalidad: se discuten y votan esas enmiendas. En primer lugar, se someten a votación las que proponen devolución del proyecto: si prospera, quedará rechazado; en caso contrario, prosigue su tramitación en Comisión correspondiente. Seguidamente, se debaten y votan - por separado- las que incorporan un texto alternativo: si se aprobase una de estas enmiendas, se publica dicho texto, que reemplaza al proyecto inicial, en BOCG y se abre nuevo plazo de presentación de enmiendas al articulado.
• Celebrado el debate de totalidad o concluido plazo de presentación de enmiendas, la Comisión correspondiente por razón de la materia nombrará en su seno una ponencia, integrada por diputados que representan a distintos Grupos, que analizada detenidamente y a puerta cerrada enmiendas presentadas (asumiendo o no su contenido). Se componen de 9 miembros y se aplica el voto ponderado.
• Ponencia redacta un informe (con texto resultante de modificaciones), que se somete a la Comisión para su discusión pública. La Comisión emite un dictamen, que es el texto que se debate y vota, junto con las enmiendas rechazadas en Comisión, en Pleno del Congreso.
• Aprobado el proyecto o proposición en Congreso, se remite al Senado, que tendrá dos meses de plazo (que se reducen a 20 días en procedimientos urgentes) para interponer un veto al texto ya aprobado por Congreso (equivale a enmienda a la totalidad de devolución) por mayoría absoluta o bien para introducir enmiendas parciales.
• Si Pleno aprueba una propuesta de veto, el texto es devuelto al Congreso, que puede levantar ese veto y aprobar definitivamente la ley por mayoría absoluta o incluso por mayoría simple transcurridos dos meses desde interposición del veto. Si no se consigue levantar el veto el proyecto resultará rechazado.
• Si senadores o GG.PP. formulan enmiendas parciales, el procedimiento es similar al del Congreso, con designación de una ponencia, debate del informe y de enmiendas en Comisión y luego en el Pleno. Si Pleno aprueba alguna enmienda, el texto vuelve al Congreso donde se debaten y votan enmiendas introducidas por Senado, quedando aprobadas definitivamente si obtienen el respaldo de la mayoría simple del Pleno.
• Recapitulando, tras debate en el Senado pueden producirse tres situaciones distintas:

1. Pleno aprueba proyecto o proposición remitida por Congreso sin introducir ninguna modificación, en cuyo caso se entiende definitivamente aprobado el texto.
2. Senado, mediante mensaje motivado, opone su veto, que podrá ser levantado por el Congreso, lo que supondría ratificación definitiva del texto inicialmente aprobado por el Congreso; y
3. Senado introduce enmiendas al articulado: el Pleno del Congreso deberá pronunciarse sobre ellas, aceptandolas o no por mayoría simple (si no las acepta, se entiende aprobado el texto adoptado inicialmente por el Congreso).

La Fase Final (Integradora de la Eficacia)

La aprobación definitiva del proyecto o proposición de ley no implica la inmediata entrada en vigor de la ley (su plena eficacia). Para ello tienen que cumplirse dos trámites más: la sanción y promulgación por parte del Rey y su publicación en el BOE, una exigencia derivada del principio de publicidad de las normas, propio de un Estado de Derecho. De este modo se deja constancia de un modo fehaciente de su existencia y contenido.

El art. 2.1 CC dice que las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa: regla general es vacatio legis de 20 días, pero cada vez más frecuente que sea el mismo día de su publicación.

Procedimientos Legislativos Especiales

Hemos analizado las diferentes fases del procedimiento legislativo ordinario. Pero los Reglamentos preven existencia de procedimientos legislativos especiales.

• En primer lugar, los asociados a un determinado tipo de normas: p.e. para aprobación y reforma de leyes orgánicas (exigencia de mayoría absoluta). Y en segundo lugar, procedimientos de urgencia, lectura única y aprobación íntegra en Comisión.
• El procedimiento de urgencia supone acortamiento de plazos de las diversas fases de la tramitación. En Congreso, decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de 2 GGPP o de una quinta parte de los diputados (art. 93 RC) y se traduce en la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios. Este procedimiento de urgencia puede combinarse (y se hace con frecuencia) con el de lectura única o aprobación en Comisión.
• El procedimiento de lectura única en el Pleno puede resultar aconsejable o indicado para proyectos o proposiciones que por su sencillez, alto grado de consenso u otras razones puedan aprobarse directamente por Pleno sin necesidad del previo debate y votación en Comisión. La decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno, a propuesta de la Mesa respectiva y oída la Junta de Portavoces. Se utiliza en muy contadas ocasiones (LO 3/2014 abdicación o reforma art. 135 CE).
• Finalmente, ya aludimos a posibilidad de que el Pleno de la Cámara delegue en una Comisión Legislativa Permanente la aprobación de un proyecto o proposición de ley (art. 75.2 CE). Se excluyen expresamente determinadas iniciativas, como las de reforma constitucional, leyes orgánicas, Presupuestos ... (art. 75.3). Al tratarse de una delegación, el Pleno puede recuperar en cualquier momento su competencia para debatir y aprobar finalmente el texto.
• Este procedimiento es el reverso del de lectura única: aquí se prescinde de la intervención final -no inicial- del Pleno. Hay que hacer una salvedad: en el supuesto de que Pleno del Senado hubiese aprobado vetos o enmiendas, tendrán que someterse a votación en Pleno del Congreso (tiene que intervenir necesariamente).
• Lo cierto es que en la práctica este procedimiento ha dejado de ser excepcional. Es más, el art. 148.1 RC ha establecido una presunción: delegación de la competencia legislativa plena en las Comisiones "se presumirá para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables, excluyéndose de la delegación el debate y votación de totalidad o de toma en consideración". Eso explica que en el Congreso (no en Senado) la mayoría de las iniciativas legislativas se hayan tramitado en últimas legislaturas por este procedimiento especial (combinado en muchos casos con urgente).

La Función de Control

Art. 66.2 CE atribuye a Cortes Generales (a ambas Cámaras) la función de controlar la acción del Gobierno

Significado del Control Parlamentario

A) Significado: control por el Parlamento y control en el Parlamento

En la actualidad, esta función es seguramente la más relevante en términos políticos del Parlamento, porque le permite aparecer como un poder con una voz propia, no sometido al Gobierno. El Parlamento no está sólo para aprobar leyes, está sobre todo para discutir y controlar. El Estado constitucional se basa en el equilibrio de poderes, en existencia de amplia red de controles (jurisdiccionales,