Análisis y evaluación de políticas públicas: actores y metodologías

Emilio Díaz Niño

3º Gestión y Administración Pública [Análisis y Evaluación de Políticas Públicas]

Resumen: Herramientas Conceptuales para el Estudio y Análisis de Políticas Públicas

Índice de Contenidos

2.1 Los actores en el proceso de las políticas públicas 2.2 Capacidades y motivaciones de los actores 2.3 NO [subapartados sí] 2.4 Estructuras de interacción en el proceso de las políticas públicas 2.5 Las políticas públicas como "diseños" 2.6 Herramientas para el análisis: los ocho pasos del análisis de políticas públicas (proceso de análisis de las políticas)

Los Actores en el Proceso de las Políticas Públicas

El término 'actores' se refiere a aquellos individuos u organizaciones con capacidad para intervenir de manera intencional en el proceso de las políticas públicas. Distinguimos dos tipos básicos de actores en función de si son o no depositarios de autoridad pública: 1) actores públicos y 2) actores privados.

Actores Públicos

Aquellos que son depositarios de manera directa de autoridad pública, es decir, sus decisiones están investidas de autoridad político, legal formal y son de obligado cumplimiento por sus destinatarios. Se trata de actores que pertenecen a la estructura del Estado y participan del poder político-administrativo público de acuerdo con lo establecido.

Entre estos actores distinguimos:

1a) Gobiernos: hace referencia a las organizaciones que detentan el poder político ejecutivo en los distintos niveles político-administrativo territoriales (central, autonómico, local o supranacional). b) Administraciones públicas: conjunto de organizaciones dependiente jerárquica o funcionalmente del poder ejecutivo encargadas de llevar a la práctica las decisiones tomadas por los responsables políticos. También consideraremos en esta categoría, aquellas organizaciones que, si bien en su actividad no ejercen una autoridad política, sí dependen de manera directa de actores investidos con esta. Por ejemplo, los hospitales públicos dependen de la consejería de salud. En muchas ocasiones, el desempeño de tareas 'públicas' no requiere del concurso de la Administración. Por ejemplo, en la implementación de la política de empleo participan también sindicatos y organizaciones empresariales. c) Parlamentos: un 'lugar' con un conjunto de reglas donde otros actores (partidos o grupos parlamentarios, diputados individuales) toman decisiones, cuando dichas decisiones se alcanzan el parlamento adquiere la condición de actor en sí mismo. d) Tribunales de justicia: intervienen en la implementación y control jurídico de las políticas, pero también pueden aparecer en la etapa de iniciación, por ejemplo, al admitir una demanda sobre un asunto que hace que este acabe entrando en la agenda política del gobierno, como por ejemplo con el problema de la corrupción política en España.

Actores Privados

Son aquellos que no son depositarios de autoridad pública formal. En primer lugar, hay que distinguir entre organizaciones defensoras de intereses colectivos (públicos o privados) y organizaciones del tercer sector (ONGs, fundaciones privadas). Las primeras son organizaciones cuya misión principal es, precisamente, defender los intereses de determinados grupos ante los responsables políticos y el resto de la sociedad.

2Por ejemplo, Amnistía Internacional tiene por objetivo la defensa de los derechos humanos mientras que el Sindicato de Controladores Aéreos se encarga de defender los intereses de sus afiliados.

Dentro de la categoría de organizaciones defensoras de intereses incluimos también a aquellas empresas dedicadas profesionalmente a esta labor como Lobbies o un bufete de abogados. También incluiremos en esta categoría a las organizaciones dedicadas a la defensa y producción de ideas políticas (think tanks) , por ejemplo, la Fundación FAES, vinculada al Partido Popular o la Fundación Alternativas, vinculada al PSOE.

Por otro lado, las organizaciones del tercer sector no tienen como principal misión defender intereses colectivos. Por ejemplo, la misión principal de Médicos Sin Fronteras es prestar atención sanitaria en zonas de conflicto, catástrofe o crisis humanitaria. No obstante, este tipo de organizaciones puede participar también en el proceso político, por ejemplo, presionando sobre los responsables públicos para tomar una decisión sobre un tema o colaborando en la implementación de políticas.

También, determinadas asociaciones privadas sin ánimo de lucro gestionan programas de ayuda financiados con dinero público, por ejemplo, Cáritas.

La segunda puntualización hace referencia a los partidos políticos. No son depositarios de poder público. Los partidos contribuyen a la articulación de los intereses y demandas sociales, que trasladan a las arenas parlamentaria y gubernamental a través los procesos electorales y contribuyen a fijar los ejes fundamentales del debate y la agenda públicos.

En cuanto a las empresas y corporaciones empresariales, aunque su misión fundamental es la obtención de beneficios económicos mediante el desarrollo de una actividad productiva en ocasiones se convierten en participantes de primer orden en el proceso de las políticas públicas.

En cuanto a las redes de acción colectiva constituyen grupos de individuos que actúan de manera coordinada en defensa de algún interés colectivo público o privado.

3La existencia de estas redes de acción colectiva se ha visto facilitada con el desarrollo de internet y las redes sociales, o plataformas participativas como Change.org.

La posición relevante que ocupan los expertos que su protagonismo se acentúa sobre todo ante problemas complejos y situaciones de incertidumbre en las que las cuestiones técnico-científicas son centrales. Las comunidades de expertos influyen de manera decisiva en la definición de los problemas y en la elaboración de soluciones. Una muestra de esto es la proliferación de organizaciones del tipo think tank, creadas en estrecha vinculación con partidos políticos u otras organizaciones interesadas en influir en el proceso político.

Finalmente, en la lista incluimos a la 'opinión pública' por su influencia particular en el proceso de las políticas públicas. Por ejemplo, la manifestación en defensa de la sanidad pública.

Capacidades y Motivaciones de los Actores

Capacidad de Actuar: Recursos y Participación en las Políticas Públicas

La capacidad para participar en el proceso de las políticas depende, por un lado, de los recursos que los actores controlen. Los tipos de recursos son los siguientes:

a) Autoridad: Es la capacidad para tomar decisiones de manera legítima y, en razón de esto, conseguir que los destinatarios las acaten de manera voluntaria sin necesidad de utilizar la amenaza de la fuerza o está directamente. b) La fuerza: es el uso directo de la violencia o la amenaza. Su uso puede evitar la entrada de un asunto en la agenda mediante la eliminación física o para lograr que sus demandas sean atendidas por los responsables públicos.

4c) Recursos económicos: El poder económico suele ser un buen indicador de la presencia de poder político. d) Información y conocimiento experto: Más y mejor información aumenta la calidad del conocimiento usable, reduciendo la incertidumbre y aumentando la probabilidad de tomar decisiones "acertadas". También, el conocimiento sustantivo puede ser usado como recurso de legitimación del actor, confiriéndole una posición preeminente respecto a otros actores en el proceso de decisión. e) Capacidades dialécticas y habilidades estratégicas: Las capacidades argumentativas, dialécticas y retóricas pueden ser claves a la hora de definir el resultado del proceso de las políticas están evidentemente relacionadas con el nivel educativo de los individuos. Son muy importantes las habilidades estratégicas, es decir, capacidad para prever un escenario futuro y articular las acciones necesarias para alcanzar o evitar dicho escenario. f) Recursos humanos: las personas adecuadas pueden marcar la diferencia en el proceso. También son importantes desde un punto de vista cuantitativo. Contar con el apoyo de un número elevado de personas puede incrementar la influencia sobre el proceso de las políticas. g) Recursos organizacionales: Por ejemplo, una campaña de contactos con responsables públicos es más fácil de iniciar y mantener si tiene detrás a una organización que si es fruto de la iniciativa aislada de individuos. h) Recursos posicionales: una red social o de una organización o dentro de un proceso social o productivo da acceso a otros recursos. Por ejemplo, la capacidad de influencia de los controladores aéreos sobre los responsables públicos deriva de su posición clave en el sistema de control de tráfico aéreo. i) Capital social: hace referencia a la información y conjunto de obligaciones de reciprocidad de la que un individuo es deudor por parte de otros individuos.

5j) Tiempo: Por ejemplo, las políticas públicas pueden influir en el acercamiento del periodo de las elecciones. Como la petición de Ciudadanos de la reforma electoral en Andalucía o la votación de la reforma de la Ley Sí o Sí ante la llegada del día de la mujer. k) Apoyo político y/o social: Contar con apoyo de otros actores políticos (partidos, actores gubernamentales) puede ser clave a la hora de influir en la entrada, formulación o implementación de una política.

Motivaciones y Políticas Públicas

La motivación impulsa los actores a participar en las políticas públicas. Dos modelos teóricos básicos para explicar que lleva a los actores a participar.

El Modelo de la Lógica de las Consecuencias

En base a un cálculo de interés, los actores participan en las políticas porque esperan obtener un beneficio para sí mismos o para la colectividad. Presenta dos vertientes:

a) Lógica consecuencial basada en una racionalidad sustantiva: los actores actúan en todo momento como 'optimizadores', calculando sus estrategias y comportamientos en función a sus preferencias o intereses y la utilidad. b) Lógica consecuencial basada en la racionalidad limitada: las decisiones de los actores están condicionadas una serie de limitaciones que impiden la optimización. Son de dos tipos: 1) cognitivas, esto es, relacionadas con cómo la información relevante es procesada por el cerebro (por ejemplo, la tendencia existente a dar más importancia a los costes que a los beneficios); y 2) situacionales, es decir, dependientes del contexto concreto en el que se toma la decisión (por ejemplo, cuando desconocemos todas las consecuencias posibles de las acciones o no existe tiempo suficiente para evaluar las consecuencias conocidas).

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