Las fuentes del derecho parlamentario: concepto y peculiaridades

Derecho Constitucional II

Las fuentes del derecho parlamentario

Tema III .- Las fuentes del derecho parlamentario

Tema III .- Las fuentes del derecho parlamentario.

1 .- Concepto y fuentes del derecho parlamentario.

El derecho parlamentario es el conjunto de normas que realizan la autonomía constitucional del Parlamento (aprueba sus propias reglas), regulando su actividad, organización y funcionamiento1.

Hoy en día es un sector más del ordenamiento jurídico sujeto a la Constitución, pero, históricamente, no fue así: el principio de autonomía parlamentario significaba la capacidad del Parlamento para decidir y disponer sobre su propio derecho sin posibilidad de ningún control externo a sus decisiones. Es decir, durante mucho tiempo fue un orden jurídico exento al control por parte de los jueces.

Es cierto que hoy en día es un sector más del ordenamiento general del Estado sometido a la Constitución, pero, pese a ello, sigue presentado algunas peculiaridades:

• se trata de un ordenamiento diferenciado del resto y directamente derivado de la Constitución sin norma intermedia alguna; ello explica, por ejemplo, por qué el Reglamento parlamentario o el Estatuto del personal al servicio de las Cortes Generales, pese a no ser leyes, ocupen una posición similar a las mismas y sean susceptibles de ser recurridos ante el TC.
• es un derecho autoestatuido; es decir, los sujetos que lo producen son al mismo tiempo sus únicos destinatarios. Es cierto que no es totalmente autoestatuido, pues está sujeto a la Constitución.

1 Debemos tener presente que el objeto de nuestro estudio es el funcionamiento del Parlamento como órgano que representa al pueblo soberano, como órgano constitucional, y no como sujeto que interviene en el tráfico jurídico administrativo, laboral, civil, etc. y sujeto, por lo tanto, a las reglas propias de esos sectores del ordenamiento jurídico.

Derecho Constitucional II: Peculiaridades del Derecho Parlamentario

1Tema III .- Las fuentes del derecho parlamentario

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• posee un carácter altamente consensual, pues no en vano está estableciendo las "reglas del juego" político parlamentario, las normas a través de las cuales se formaliza en el Parlamento la iniciativa política.
• posee una importante raigambre consuetudinaria.
• como consecuencia de las peculiaridades de su objeto, qué regula, es un derecho muy flexible y ágil.
• el derecho parlamentario fue tradicionalmente un derecho disponible en el sentido de que, en tanto que derecho autoestatuido, establecido por el propio Parlamento, la Cámara podía disponer de él, podía tomar la decisión de prescindir de él y decidir con arreglo a otras reglas diferentes cuando lo estimara conveniente. Hoy en día los Reglamentos parlamentarios prevén bajo ciertas condiciones la posibilidad de prescindir o de alterar sus reglas normales de funcionamiento (por ejemplo, artículo 67.4 RCD). Pero ello no significa que sea un derecho disponible. Hoy no lo es, en absoluto, tal y como ha afirmado nuestro TC. Baste reparar, por ejemplo, en que en el caso del mencionado artículo 67.4 RCD no es que el Parlamento pueda decidir prescindir de sus normas, sino que es el propio Reglamento el que abre esa posibilidad bajo ciertas condiciones, lo cual es muy distinto.
• es, finalmente, un derecho autotutelado, en tanto queda excluida la tutela judicial (doctrina de los interna corporis acta) a salvo de la jurisdicción constitucional, tal y como veremos en los epígrafes siguientes.

Fuentes del Derecho Parlamentario

Las fuentes del Derecho parlamentario son, básicamente:

• la Constitución.
• los Estatutos de Autonomía respecto de los Parlamentos autonómicos.
• aunque limitadamente, la ley también puede ser fuente de Derecho Parlamentario; por ejemplo, la LOREG regula las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad de Diputados y Senadores, la normativa procesal (LOPJ, Ley de 9 de febrero de 1912 o LECr.) las cuestiones relativas a la inmunidad parlamentaria y el fuero especial; diversas normas regulan las relaciones de la Cámaras con órganos como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas o la participación del Parlamento en la designación de cargos (por ejemplo, la normativa reguladora de Radio Televisión Española); existen otras normas con incidencia en la materia como

Derecho Constitucional II: Normas con Incidencia

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la Ley Orgánica reguladora de la iniciativa legislativa popular o de los Estados excepcionales; etc.

• el Reglamento parlamentario que, como norma directamente derivada de la Constitución, es la norma primaria del ordenamiento parlamentario ocupando una posición similar a la de la ley en el ordenamiento general.
• las normas de desarrollo del Reglamento parlamentario, principalmente las resoluciones de la presidencia integradoras del Reglamento.
• los usos y costumbre parlamentarios, que poseen una importancia en Derecho parlamentario mucho mayor que en el ordenamiento general.

El Reglamento Parlamentario

2 .- El Reglamento parlamentario.

De acuerdo con el artículo 72.1 CE, las Cámaras gozan de autonomía para el establecimiento de la normativa que ha de regir su funcionamiento interno siempre dentro de la Constitución. Las normas en las que se recogen esas reglas internas de organización y funcionamiento es lo que denominamos Reglamentos Parlamentarios.

Los Reglamentos de las Cámaras son, así, expresión de esa potestad autonormativa y, como regla general, contienen el conjunto de disposiciones que rigen la organización y el funcionamiento del Parlamento. Son normas directamente derivadas de la Constitución que son expresión de la potestad de las Cámaras para establecer sus propias reglas de organización y funcionamiento (art. 72.1 CE). Es más, son las normas a las que la Constitución encomienda directamente regular la vida interna de las Cámaras.

De ello se derivan dos consecuencias.

En primer lugar, que por encima del Reglamento parlamentario solo existe la norma constitucional, algo que está reflejado en el artículo 27.2 LOTC: pueden ser declarados inconstitucionales a través del recurso de inconstitucionalidad los Reglamentos del Congreso, del Senado y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Y, en segundo lugar, que existe una reserva constitucional a favor de los Reglamentos parlamentarios para regular todo aquello relativo a su actividad y funcionamiento interno. Esta reserva constitucional opera en un doble sentido:

Derecho Constitucional II: Reserva Constitucional

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• es inconstitucional que una norma distinta al Reglamento parlamentario regule cuestiones relativas a la organización y funcionamiento de las Cámaras
• y es también inconstitucional que el Reglamento parlamentario pretenda normar asuntos que no se refieren a la organización y funcionamiento del parlamento, que no poseen naturaleza parlamentaria.

La cuestión, obviamente, es delimitar qué materias son propias del Reglamento parlamentario. Para ello la Constitución ofrece algunos datos, pues contiene numerosas referencias a la mayoría de los sectores tradicionalmente considerados pertenecientes a la actividad parlamentaria. En todo caso, el criterio para delimitar el espacio que materialmente corresponde a los Reglamentos de las Cámaras debe partir de la interpretación conjunta de los artículos 72.1 y 66.2 CE, que regulan, respectivamente, la autonomía de las Cámaras y las funciones de las Cortes Generales. Así, los Reglamentos parlamentarios son la norma que debe regular todos aquellos procedimientos a cuyo través las Cámaras ejercen sus funciones constitucionales y, por extensión, todo lo relativo a la estructura y organización que adoptan para ejercerlas y al estatuto jurídico de sus miembros. Así lo ha afirmado el TC:

El artículo 72.1 CE contiene una "( ... ) específica reserva reglamentaria para la ordenación ( ... ) de la vida interna de las asambleas, de los derechos y atribuciones de los parlamentarios y de los procedimientos que se desarrollan en el seno de las Cámaras, todo ello como manifestación de la esfera de decisión o capacidad de autoorganización propias del Parlamento" (STC 49/2008/15)

Con respecto a su posición en el sistema de fuentes, el TC ha calificado a los Reglamentos parlamentarios como normas "asimiladas a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley" (STC 118/1988). Es decir, dejando al margen términos como rango de ley, valor de ley, fuerza de ley ... , para entender qué posición ocupa el Reglamento parlamentario en el sistema de fuentes basta con constatar que ocupa en Derecho parlamentario la misma posición que corresponde a la ley en el ordenamiento general: entre el Reglamento y la Constitución no hay ninguna norma intermedia, como tampoco la hay entre la Constitución y la Ley.

Así, y en cuanto a las relaciones del Reglamento parlamentario con otras fuentes del derecho:

Derecho Constitucional II: Relaciones del Reglamento Parlamentario

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• son de jerarquía dentro del derecho parlamentario.
• son de competencia con las leyes y resto de normas del ordenamiento general.

El Tribunal Constitucional ha admitido, además, que, aunque los Reglamentos parlamentarios no son mencionados en el artículo 28.1 LOTC como parámetro de constitucionalidad de las leyes, su vulneración a lo largo del proceso legislativo sí puede dar lugar a la declaración de inconstitucionalidad de la ley (vicios in procedendo) pero sólo bajo dos condiciones:

• cuando esa vulneración haya alterado de modo esencial la formación de la voluntad del órgano.
• que sea posible encontrar una conexión entre la violación del Reglamento y algún precepto de la Constitución (en el caso de la STC 99/1987 el TC encuentra esa conexión constitucional en dos preceptos: el artículo 72.1, del que se desprendería la necesaria subordinación al Reglamento de todos los trabajos parlamentarios, y el artículo 1.1 CE pues multitud de previsiones reglamentarias están orientadas a garantizar el pluralismo político)

Vulneración del Reglamento y Pluralismo Político

Tal y como ha reiterado la STC 103/2008/5:

"Ello vicia de inconstitucionalidad a la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, pues, como acabamos de recordar, es doctrina constitucional pacífica y reiterada que '[l]as normas constitucionales y parlamentarias que regulan la elaboración de las leyes tienen carácter instrumental respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 CE), de suerte que la 'inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras' (STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1)' (STC 97/2002, de 25 de abril, FJ 2). Y tal alteración sustancial se ha producido en el presente caso, en tanto que, con infracción del Reglamento del Parlamento Vasco, se ha impuesto a la Cámara la tramitación de la Ley impugnada a través de un procedimiento en el cual resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación de las minorías en el proceso de elaboración de la norma, no por acuerdo unánime de la Mesa del Parlamento, sino en virtud de una decisión del Gobierno Vasco".

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