Déficit público: definición, clases e incidencia sobre la actividad económica

Déficit Público: Definición, Clases e Incidencia en la Actividad Económica

GAEFYC TEMA 68 Déficit público: definición, clases e incidencia sobre la actividad económica. Los principios constitucionales en materia de gasto público y la noción constitucional de estabilidad presupuestaria. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la actualidad: objetivos de déficit a medio plazo, mecanismos de supervisión multilateral. El cálculo del déficit público a efectos del Protocolo de Déficit Excesivo.

Definición y Componentes del Déficit Público

Podemos hablar de déficit público, en términos generales, cuando los gastos de un gobierno superan a sus ingresos. Desde el punto de vista económico, el déficit es el agregado de dos componentes, un componente discrecional y otro componente dependiente del ciclo económico. El primero se denomina déficit estructural y el segundo déficit cíclico.

El déficit estructural se definiría como aquél que existiría si la economía siguiera su trayectoria de crecimiento potencial, y, por tanto, el que obtendría utilizando de forma continuada los factores de producción a un nivel normal.

El componente cíclico del déficit o déficit cíclico se produce porque tanto los ingresos como los gastos públicos responden de forma automática a los ciclos económicos. Fijados los tipos impositivos del régimen fiscal vigente, los aumentos de renta generados en la fase expansiva producen mayores ingresos públicos y disminuyen los gastos derivados del desempleo o la protección social; en la fase recesiva ocurre todo lo contrario. Estos estabilizadores automáticos producen efectos compresivos sobre el déficit observado como consecuencia del ciclo.

Para asociar el ciclo económico al presupuesto conviene identificar la parte del déficit que está ligada al ciclo económico; ello se obtiene desagregando el presupuesto de ingresos en: impuestos directos e indirectos ligados a la producción y a la importación, cotizaciones de la seguridad social y otros ingresos, y el presupuesto de gastos en: gastos de desempleo y otros gastos, considerando sólo a los primeros como de componente cíclico.

El déficit incluye un importante componente que no depende de la acción del gobierno: los pagos de intereses debidos al endeudamiento público. Por ello se excluyen los mismos para obtener el déficit primario o déficit sin intereses, que mide la posición discrecional del presupuesto. La evolución del déficit primario puede usarse como indicador de la eficacia de la política económica seguida en la obtención de un crecimiento estable y sostenido.

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Determinación y Tipos de Déficit Público

Para una correcta determinación del déficit público conviene establecer una serie de definiciones que permitan conocer qué se está cuantificando.

En primer lugar, por público se entiende exclusivamente lo relativo a las Administraciones Públicas, que agrupa, según los criterios de la Contabilidad Nacional, a aquellas unidades institucionales de la Administración Central, territorial y de la Seguridad Social que realizan actividades político- administrativas sin contraprestación alguna (excluyendo, por tanto, el llamado sector público empresarial, aunque suelen incluirse aquellas instituciones de carácter comercial, industrial o financiero en las que el 50 % o más de sus recursos provienen de subvenciones).

En segundo lugar, desde el punto de vista contable, el déficit tiene diversas acepciones, distinguiéndose entre déficit presupuestario inicial total, que mide la diferencia entre gastos e ingresos totales según éstos figuran en el documento presupuestario, déficit inicial no financiero, constituido por la diferencia entre gastos e ingresos derivados de operaciones reales, y déficit inicial presupuestario no financiero sin carga de intereses, que se obtiene sustrayendo del anterior los gastos correspondientes a intereses.

En tercer lugar, partiendo de la realización presupuestaria, puede hablarse de déficit de ejecución, como diferencia entre las obligaciones reconocidas de los conceptos económicos tenidos en cuenta como gastos en el déficit inicial total, y los derechos contraídos de los conceptos económicos tenidos en cuenta como ingresos en el mismo. También puede hablarse del déficit de gestión no financiero, que es la diferencia entre las obligaciones reales reconocidas y los derechos reales contraídos.

Por último, hay que hacer referencia a las dos acepciones más utilizadas del déficit: el déficit de caja no financiero, que se mide como la diferencia entre pagos e ingresos correspondientes a operaciones reales, representando las variaciones de la cuenta corriente del Tesoro en el Banco Central, con exclusión de las motivadas por operaciones financieras, y correspondiendo, por tanto, al flujo monetario ocasionado durante el año natural, y, en segundo lugar, el déficit en términos de Contabilidad Nacional, como necesidad de financiación de las Administraciones Públicas, formado por la diferencia entre las obligaciones reconocidas y los derechos contraídos correspondientes a operaciones reales asumibles (semejante al que hemos llamado déficit de gestión no financiero, si bien en el caso actual, las obligaciones se contabilizan en el momento en que nacen o se devengan, mientras que en el segundo se efectúan cuando se reconocen en cuentas).

Financiación del Déficit Público

Una vez definidos los diferentes tipos de déficit público, hay que referirse al problema de su financiación. Para esto se debe partir del análisis de los efectos que produce sobre la economía dependiendo de la forma elegida para financiarlo: financiación monetaria, financiación con

Tema 68 Página 2 de 13GAEFYC deuda, y financiación vendiendo activos patrimoniales. La elección de uno o de otro determina la política de endeudamiento del Estado.

En España, la prohibición de la financiación monetaria, y de la financiación privilegiada del sector público, en general, y del Tesoro, en particular, acordada en el tratado de la Unión Europea se combina con la prohibición del déficit excesivo y el mantenimiento de niveles de deuda pública determinados.

Las prohibiciones mencionadas tratan de mantener al sector público en una posición de igualdad respecto al resto de los residentes, obligando a cubrir sus necesidades de financiación en las condiciones que determinan los mercados financieros nacionales e internacionales. En consecuencia, la gestión de tesorería aparece como una tarea fundamental del Tesoro Público, ya que la obligación de acudir al mercado para financiar los desfases de tesorería y el déficit obligan a una previsión de los ingresos y gastos a muy corto plazo, a lo que debe unirse la adecuación de la gestión de la emisión de deuda en función de las amortizaciones y del déficit público del periodo.

Deuda Pública y Venta de Activos como Fuentes de Financiación

La deuda, junto con la venta de activos, aparecen como las únicas fuentes disponibles a los Estados miembros de la Unión Europea para hacer frente a sus necesidades de financiación. Por deuda pública se entiende el valor nominal de todas las obligaciones brutas del sector Administraciones Públicas pendientes al final del año, y se consideran obligaciones tanto las que consistan en efectivo como en depósitos, y títulos a corto, medio y largo plazo.

En cuanto a la financiación del déficit a través de la privatización de activos públicos, se entiende por tal no sólo la transmisión de bienes inmuebles de propiedad pública, sino también la privatización de cualquier otro tipo de activos no inmobiliarios. La reducción del intervencionismo público en la actividad económica es actualmente una tendencia en los países industrializados, centrados hoy en mejorar las condiciones de eficiencia y competitividad de los mercados, de forma que se propicie la capacidad de crecimiento eliminando las rigideces de utilización intersectorial de los factores productivos y facilitando la optimización de su uso. Esta política liberalizadora ha supuesto en Europa la desregulación de determinados sectores productivos, y la privatización de algunas parcelas de actividad del sector público.

La privatización es, por tanto, más un mecanismo de desregulación de la economía que de financiación del déficit. No obstante, actúa como tal mecanismo porque da lugar, bien a disminución de gastos, si la empresa pública es deficitaria, bien a aumento de ingresos. Este enfoque estático desvirtua, sin embargo, la minoración del déficit público global, ya que si la empresa obtiene beneficios, el menor déficit del ejercicio de su privatización puede verse compensado por mayores déficits en los ejercicios siguientes como consecuencia de la no obtención de los beneficios de la empresa privatizada. En último término, si la tasa de descuento

Tema 68 Página 3 de 13GAEFYC prevista en el precio de venta es correcta, se producirá simplemente un intercambio de activos y pasivos entre el sector público y el privado con resultado neutro para las cuentas públicas a largo plazo. En el caso de empresas públicas con pérdidas futuras esperadas, en principio el proceso sería inverso, pero de iguales consecuencias: al ser el precio de venta negativo, el comprador recibiría un subsidio global igual a las pérdidas futuras netas, provocando un déficit mayor en el año inicial, que se compensaría en ejercicios futuros al no tener que soportar las pérdidas.

De todo ello resulta que la privatización de bienes públicos se utiliza más como instrumento de política económica que como instrumento de financiación del déficit público, con el que se pretende desplazar activos a sectores con mayor iniciativa, mayor creatividad y flexibilidad, frenando el endeudamiento que las cuentas de resultados deficitarias y con tendencia a la capitalización excesiva exigen. De esta forma, el sector público se centra en funciones más relacionadas con finalidades públicas.

La Inflación como Forma de Imposición

Por último en este epígrafe, puede hacerse una referencia al papel de la inflación como forma de imposición, ya que debe recordarse que la financiación del gasto público mediante la creación de base monetaria es una alternativa a la recaudación de impuestos utilizada desde la antigüedad por los Estados. El derecho de acuñación de moneda ha supuesto una importante fuente de ingresos histórica para los poderes públicos, ya que la inflación actúa como un impuesto sobre el uso del dinero en manos del público que se ve obligado a gastar menos renta real y a pagar al sector público la diferencia a cambio del dinero adicional. La cantidad de ingresos que se recauden será el resultado de multiplicar el objeto del gravamen (la base monetaria creada) por el tipo impositivo que es la inflación.

Esta consideración de la inflación como medio impositivo fue introducida por Keynes, y se entendió que presentaba ventajas frente a las otras figuras, por ser de muy difícil evasión, de gran generalidad, ya que se soporta prácticamente por toda la colectividad, de fácil gestión y proporcional a la riqueza acumulada que soporta el peso del impuesto. El Gobierno, por medio de la emisión de dinero, consigue reducir la capacidad adquisitiva de los particulares y aumentar la propia en igual medida al elevarse el nivel de precios; sin embargo, para que pueda practicarse esto es necesario que no existan limitaciones del sistema monetario, como por ejemplo la existencia de una disciplina monetaria como la que se sigue hoy en los países de la Unión Europea, que elimina la discrecionalidad en la política monetaria en general y en la monetización del déficit, en particular, como forma de financiación del mismo.

Principios Constitucionales en Materia de Gasto Público y Estabilidad Presupuestaria

2. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO Y LA NOCIÓN CONSTITUCIONAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Los principios constitucionales en materia de gasto público constituyen una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de

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