Tema 4: Las Administraciones Públicas y Tipos de Entes Públicos

Derecho Administrativo

Tema 4. Las Administraciones Públicas. Tipos de entes públicos: territoriales y no territoriales. Formas de gestion de los servicios públicos. Gestión directa. Gestión indirecta: la concesión administrativa de servicios públicos.

Índice

1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
2. TIPOS DE ENTES PÚBLICOS: TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES
3. Entes territoriales:
4. Entes no territoriales.
5. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
6. GESTIÓN DIRECTA
7. GESTIÓN INDIRECTA: LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS.

ANEXOS.

Anexo I: Introducción epígrafe Entes territoriales y no territoriales

Las Administraciones Públicas

La relación entre la Administración Pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración de esta como un conjunto de órganos, sino a través de su consideración como persona, por lo que su categorización como persona jurídica es un elemento esencial y condición sine qua non del Derecho Administrativo. Así, todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto en cuanto la Administración Pública es un sujeto de Derecho del que emana declaraciones de voluntad, capacidad para celebrar contratos, para ser titular de un patrimonio, etc.

La personificación de la Administración Pública es especialmente relevante en relación con el ámbito territorial donde ejerce sus competencias. La delimitación de los entes que integran el concepto de "Administración Pública" aparece recogida en el artículo 2 (en adelante art.) tanto de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante Ley 39/2015), como de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante Ley 40/2015). El apartado 3 señala:

«3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.»

La noción de Administración Pública ha sido perfilada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha señalado que se trata de un conjunto de entes dotados de personalidad jurídica propia, que desarrollan funciones ejecutivas conforme a los principios del art. 103 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 (en adelante, CE): «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»

Además, el art. 3 de la Ley 40/2015 enumera los principios de actuación de las AAPP:

• «Servicio efectivo a los ciudadanos.
• Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
• Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
• Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
• Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
• Responsabilidad por la gestión pública.
• Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
• Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
• Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
• Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
• Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.»

Tipos de Entes Públicos: Territoriales y No Territoriales

Los Estados modernos se construyen bajo un principio de descentralización que se traduce en la existencia simultánea de varias Administraciones Públicas, cada una con sus competencias y funciones. En este proceso de descentralización se pueden diferenciar dos perspectivas:

• Descentralización territorial, es decir, un proceso de desvinculación de ciertos poderes respecto de la Administración Central del Estado.
• Descentralización funcional, por razones organizativas o de mayor eficiencia, que ha dado lugar a entes u organismos públicos con personalidad jurídica propia e independiente de la Administración territorial de la que dependen. A estos entes se les conoce como Administración Institucional.

Entes Territoriales

Administración General del Estado

La estructura de la Administración General del Estado (en adelante, AGE) se regula por el art. 55 Ley 40/2015, que constituye el marco normativo fundamental en la materia.

La estructura de la AGE es la siguiente:

Artículo 55.2: «La Administración General del Estado comprende:

a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes. b) La Organización Territorial. c) La Administración General del Estado en el exterior.»

Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) son las entidades territoriales a través de las cuales se organizan las distintas nacionalidades y regiones a las que la CE, en el art. 2, reconoce y garantiza el derecho a la autonomía.

Sus características básicas son:

• Carácter no necesario: se conciben como un derecho de las nacionalidades y regiones, pudiendo no haberse constituido.
• Personalidad jurídica propia y recursos y patrimonio propios, así como autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
• Su norma principal, además de la CE, es su respectivo Estatuto de Autonomía.
• Tienen facultades de autogobierno y auto organización.

Entes de la Administración Local

El artículo 3.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL) establece como tipos de entidades locales, los siguientes:

«1. Son Entidades Locales territoriales:

a) El Municipio. b) La Provincia. c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.

2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:

a) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía. b) Las Áreas Metropolitanas. c) Las Mancomunidades de Municipios.»

Entes No Territoriales

Los entes no territoriales tienen un caracter instrumental y conforman la Administración Institucional previamente mencionada, compartiendo ciertas características comunes:

• Su creación responde a la necesidad de alcanzar fines concretos (instrumentalidad).
• Dependen de una Administración matriz.
• Están integrados dentro de la Administración Pública correspondiente.
• Poseen personalidad jurídica propia y, en algunos casos, ejercen potestades administrativas.
• La obligatoriedad de inscribir la creación, transformación y extinción de las entidades en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal (INVENTE).

El artículo 84 de la Ley 40/2015 establece:

«1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en: 1. Organismos autónomos. 2. Entidades públicas empresariales. 3. Agencias estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes. c) Las sociedades mercantiles estatales. d) Los consorcios. e) Las fundaciones del sector público. f) Los fondos sin personalidad jurídica. g) Las universidades públicas no transferidas.»

Estas entidades están sometidas a:

• Control de eficacia, ejercido por el departamento de adscripción.
• Supervision continua del Ministerio de Hacienda a través de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
• Los resultados de la evaluación de uno y otro se plasmarán en un informe que contendrá recomendaciones de mejora.

A continuación, se analizan las características de cada uno de ellos.1

Organismos Públicos

El art. 88 Ley 40/2015 establece que «son los creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas [ ... ].»

Por su parte, el art 89 Ley 40/2015 recoge el régimen jurídico: «1. Los organismos públicos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos previstos en esta Ley.»

Continúa en su apartado 2 que también serán titulares de potestades administrativas, salvo la expropiatoria.

La creación de los Organismos Públicos se efectuará por ley, y sus máximos órganos de gobierno serán el Presidente y el Consejo Rector.

Por último, aplican la Ley 47/2003 General Presupuestaria (en adelante, LGP), la contratación sigue la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), y el personal puede ser funcionario o laboral.

A su vez, pueden clasificarse en organismos autónomos estatales, entidades públicas empresariales de ámbito estatal y agencias estatales.

Organismos Autónomos

Se regulan en los arts. 98 a 102 de la ley 40/2015. El art 98.1 establece que «los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.»

Por su parte, el artículo 101.2 recoge el régimen económico-financiero:

«Los recursos económicos de los organismos autónomos podrán provenir de las siguientes fuentes:

a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio. b) Los productos y rentas de dicho patrimonio. c) Las consignaciones específicas que tuvieren asignadas en los presupuestos generales del Estado. d) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o entidades públicas.