La supremacía de la administración y su vinculación al principio de legalidad

UNIVERSIDAD DE LA RIOJA

DERECHO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 2024/2025

TEMA 5: LA POSICIÓN DE SUPREMACÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

LA VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

1. Los privilegios de la Administración y la autotutela administrativa
2. Las potestades de la Administración
   1. Concepto de potestad y tipología
   2. Las potestades discrecionales y su control
3. Los privilegios de la Administración Pública en materia patrimonial

Correspondencia con los manuales

DER: Sánchez Morón, Capítulo II, epígrafes III y IV TS y RRLL: Fernández Farreres, Sistema de Derecho Administrativo, Tomo I, Capítulo V, epígrafes I a IV Ampliación: E. García de Enterría y T.R. Fernández, Tomo I, Capítulo VIII (completo)

Derecho de las Administraciones Públicas · Curso 2024 / 2025Tema 5. La posición de supremacía de la Administración

PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS

En este Tema se abordan las peculiares capacidades de actuación de las que gozan las Administraciones Públicas para la consecución de los intereses generales. Se trata de capacidades exorbitantes (que exceden las posibilidades de actuación de cualquier sujeto privado), y que determinan la posición de supremacía que las Administraciones ostentan en toda relación jurídica con las personas administradas. Obviamente, en un Estado de Derecho el ejercicio de dichas capacidades y privilegios ha de estar sujeto estrictamente a la Ley. El principio de legalidad de la actuación administrativa se expresa en este punto con toda nitidez.

El estudio de estas cuestiones requerirá atender a dos nociones fundamentales: por un lado, la de potestad administrativa y sus clases (en especial, la distinción entre potestades regladas y discrecionales, que alude precisamente a una distinta forma de vinculación hacia la Ley); por otro, el privilegio de autotutela de la Administración, que expresa una posición peculiar de esta respecto al Poder Judicial.

Los objetivos del Tema son los siguientes:

• Comprender el significado de la posición de supremacía de la Administración en sus relaciones con los particulares, y su justificación.
• Identificar las potestades administrativas, sus tipos y finalidad.
• Diferenciar las potestades regladas y las discrecionales, comprendiendo su relación con el principio de legalidad de la actuación administrativa.
• Conocer las técnicas para el control de la discrecionalidad administrativa.
• Entender el sentido de la autotutela administrativa y sus formas de manifestación.

Derecho de las Administraciones Públicas · Curso 2024 / 2025Tema 5. La posición de supremacía de la Administración

PLANTEAMIENTO

La posición de supremacía de la Administración trae causa de un conjunto de privilegios jurídicos:

• Titularidad de potestades administrativas (reglamentaria, sancionadora, tributaria, expropiatoria ... )
• Privilegios de autotutela (declarativa y ejecutiva), que implican una posición peculiar de la Administración respecto al Poder Judicial:
  • Presunción de validez de las actuaciones administrativas (autotutela declarativa)
  • Posibilidad de ejecutar forzosamente los actos sin necesidad de acudir a un órgano judicial (autotutela ejecutiva)

Legitimidad de los privilegios de la Admnistración Pública en el Estado democrático de derecho:

• Orientación al interés general
• Sujeción al principio de legalidad:
  • Conexión con el principio democrático
  • Principio de legalidad estricto: vinculación positiva de la Administración a la Ley

La sujeción de los privilegios de la Administración a la Ley y su control judicial es fruto de una evolución histórica

• Surgimiento de la Administración Pública bajo la monarquía absoluta
• Propósito de sujeción de sometimiento de la Administracion a la Ley tras las revoluciones liberales (finales s. XVIII)
  • No implica la eliminación de los privilegios de la Administración, sino su «juridificación»
  • Propósito de convertir el «gobierno de los hombres» en un «gobierno de la Ley»

Derecho de las Administraciones Públicas · Curso 2024 / 2025Tema 5. La posición de supremacía de la Administración

• Proceso prolongado y no exento de dificultades («lucha contra las inmunidades del poder»)

Lectura recomendada

E. García de Enterría, La lengua de los derechos: la formación del Derecho público europeo tras la Revolución francesa, Alianza (1ª. ed., 1994)

Vinculación positiva de la Administración respect a la Ley:

• Derivacíon del principio de legalidad previsto constitucionalmente (arts. 9.3 y 103.1 CE)
• El ejercicio de potestades exige habilitación legal:
  • Expresa

    Solo excepcionalmente pueden inferirse potestades implícitas del ordenamiento jurídico (ej .: STC 18/1982 sobre el «deber general de auxilio recíproco» entre Administraciones diversas)

  • Concreta

    Solo excepcionalmente se prevén cláusulas generales de apoderamiento (ej .: art. 21.1.m LBRL)

• No obstante, el grado de vinculación respecto a la Ley puede ser diverso
  • Es necesario distinguir entre potestades regladas y discrecionales

1. LOS PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA

Significado de la autotutela:

• Posición peculiar de la Administración frente al Poder Judicial
• La Administración no necesita acudir a un órgano judicial para hacer cumplir sus decisiones
  • Situación muy excepcional en Derecho privado (ejs. puntuales: arts. 592 y 612 Cc)

Derecho de las Administraciones Públicas · Curso 2024 / 2025Tema 5. La posición de supremacía de la Administración

• En cambio, es un principio transversal a todo el ordenamiento administrativo
  • Principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos (arts. 38 y 39, y 97 a 104 LPAC)
  • Privilegios en materia posesoria:

    la Administración no necesita interponer interdictos ante la jurisdicción civil para defender o recuperar sus bienes

    Arts. 41 y ss. LPAP: prerrogativas de investigación, deslinde, recuperación de oficio y desahucio en vía adminsitrativa

    • Art. 105 LPAC: «Frente a la actuación de los órganos administrativos realizada en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento establecido, no se admitirán a trámite acciones posesorias»
    • Arts. 33 y ss. Ley 11/2005 La Rioja
    • Arts. 44 y ss. RD 1372/1986 (RBEL)

Manifestaciones del privilegio de la autotutela:

• Autotutela declarativa (principio de ejecutividad de los actos)
  • Los actos son ejecutivos desde que son dictados (art. 38 LPAC), lo que conlleva la presunción de su validez (art. 39 LPAC)
    • La intervención judicial para controlar el acto siempre se produce a posteri, si hay impugnación
    • Ello supone trasladar la carga de discutir la legalidad del acto al administrado
  • La autotutela declarativa tiene un sentido estrictamente jurídico: presunción iuris tantum de validez

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• Corresponde al administrado destruir tal presunción a través de las vías de impugnación (recursos o cauces de revision)
• Autotutela ejecutiva (principio de ejecutoriedad de los actos)
  • Posibilidad de imponer las consecuencias de una decisión administrativa a sus destinatarios, incluso a través de medios coactivos (art. 98 LPAC)
    • Implica la posibilidad de utilizar ciertos medios de ejecución forzosa (arts. 99 a 104 LPAC): apremio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas; además: desahucio administrativo
  • La autotutela ejecutiva tiene un sentido esencialmente fáctico: aplicación material del acto
  • Excepciones al principio de ejecutoriedad inmediata de los actos:
    • Los actos sancionadores son ejecutorios cuando son firmes (arts. 90.3 y 98.1.b LPAC)
    • No son ejecutorios los actos cuya eficacia haya sido suspendida (art. 98.1.a LPAC)
    • Tampoco cuando una disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización de un órgano superior (art. 98.1.c LPAC)
  • Requisitos para la ejecución forzosa de los actos administrativos (art. 99 LPAC)
    • Título ejecutivo previo (acto administrativo ejecutorio)
    • Incumplimiento por parte de la persona destinataria (implica otorgamiento de plazo razonable)
    • Apercibimiento previo (última posibilidad adicional de cumplimiento voluntario)
    • Notificación del inicio del procedimiento ejecutivo

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Límites a la autotutela administrativa:

• El TC admite la constitucionalidad del privilegio de autotutela, pero exige cierto equilibrio (STC 199/1998 ... )
  • La admisibilidad de la autotutela deriva del principio de eficacia impuesto por el art. 103.1 CE
  • Sin embargo, el art. 117.3 CE atribuye el monopolio de la potesatad jurisdiccional (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) a los jueces y tribunales
  • Consecuencias:
    • El privilegio de autotutela administrativa NO puede ser ilimitado
    • Necesidad de salvaguardar, en todo caso, la tutela judicial efectiva (art. 24 CE)
    • Afirmación de control judicial pleno sobre el ejercicio de la autotutela
• Manifestaciones del equilibrio exigido por el TC
  • Exigencias genéricas: título ejecutivo previo y procedimiento para la ejecución forzosa
    • De lo contrario, la Administración incurre en vía de hecho
  • Exigencias específicas en materia posesoria:
    • La prohibición de acciones posesorias por los administrados require que la Administración haya actuado con competencia y procedimiento (art. 105 CE)

      Es decir: la inadmisibilidad de acciones posesorias no opera frente a la vía de hecho

    • Límites para el uso del interdictum proprium

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Plazo de 1 año desde la usurpación para el uso de la potestad de recuperación de oficio de bienes patrimoniales (pasado ese plazo, la Administración deberá acudir a la jurisdicción civil)

2. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

1. CONCEPTO DE POTESTAD Y TIPOLOGÍA

Concepto de potestad administrativa:

• Poder conferido por la Ley a una Administración Pública que le faculta para la realización de fines de interés general
• Potestad reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; de programación o planificación; reglamentaria; expropiatoria; de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes; sancionadora y disciplinaria; de revisión de oficio de sus actos y acuerdos; de certificación ...
• Criterios de clasificación:
  • Según sus efectos:
    • Innovadoras: crean o modifican relaciones jurídicas
    • Conservativas: tutelan situaciones preexistentes
  • Según su alcance:
    • De supremacía general: se ejercen frente a toda la ciudadanía
    • De supremacía especial: se ejercen según ciertas situaciones o circunstancias
  • Según su vinculación con la Ley:
    • Regladas
    • Discrecionales

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