Lineamenti di Diritto Europeo dell'Energia: evoluzione e regolamentazione

LINEAMENTI DI DIRITTO EUROPEO DELL'ENERGIA

capitolo 1:

La tematica dell'energia è caratterizzata da una regolazione multilivello, perciò si attiene a delle "regole" che l'Unione Europea (primo livello), gli stati membri (secondo livello) e poi all'interno dello Stato, tutta una serie di divisioni verticali (stato, regioni, enti locali) e orizzontali (riguardano il policy maker cioè governo regolatore indipendente), stabiliscono. Per la materia dell'energia inoltre è stata istituita un'autorità di regolamentazione indipendente (ARERA). Per quanto riguarda la regolazione di questa complessa materia, ad oggi è importante distinguere tra policy (obiettivi individuati dal legislatore = politiche pubbliche) e strumenti attuativi (come applicare in concreto queste politiche pubbliche).

Evoluzione del Diritto Europeo dell'Energia

L'evoluzione del diritto europeo dell'energia disegna come una "parabola paradossale" in quanto in origine l'energia rivestiva un ruolo centrale, a tal punto da avere un posto riservato in 2 dei 3 trattati comunitari-europei, mentre nei trattati di competenza generale è stata assente fino al Trattato di Lisbona. Nel Trattato di Roma del 1957, mancavano dei riferimenti alla materia dell'energia, infatti a seguito dello shock petrolifero del 1973 si iniziarono a mettere alla luce queste fondamentali mancanze. A partire dalla seconda metà degli anni '80 si iniziò a prendere più seriamente in considerazione questa materia. La definizione di "energia" però ora come merce, ora come servizio, ad opera della Corte di Giustizia, ha contribuito all'estensione della stessa all'applicazione dei principi di libera circolazione delle merci e dei servizi. Tramite il ricorso all'art. 114 TFUE e 352 TFUE, l'Unione Europea è riuscita a colmare quella mancanza di una base giuridica per la materia dell'energia. Tuttavia, la mancanza di una vera e propria disciplina giuridica, ha portato la materia a comporsi in modo frammentato. Ciò ha impedito quindi al legislatore di adottare un approccio globale ed integrato riguardo le scelte energetiche.

L'Italia, in materia di trattazione dell'energia, è stata "avanzata" rispetto agli altri stati membri, grazie alla legge 481/1995.

Trattato di Lisbona e Competenze Energetiche

Nei vari trattati sottoscritti dall'UE, la materia dell'energia è stata regolamentata come una materia a legislazione concorrente infatti gli stati membri in materia di energia sono riusciti a coinvolgere la materia nei principi della libera concorrenza. Con il Trattato di Lisbona, il riconoscimento della competenza energetica ai sensi dell'art. 194 TFUE ha contribuito a chiarire la ripetizione delle competenze della materia tra Unione e stati membri. Il Trattato di Lisbona, con il TFUE ha rappresentato un "salto di qualità" inserendo una vera e propria regolamentazione della politica energetica europea. Il TFUE all'art. 4 inserisce l'energia e l'ambiente come materie di competenza concorrente dell'Unione e degli Stati membri.

Obiettivi della Politica Energetica Europea (Art. 194 TFUE)

L'art.194 del TFUE introduce una vera e propria base giuridica specifica per l'istituzione di una politica europea dell'energia, che ha lo scopo di:

• assicurare il funzionamento del mercato interno dell'energia
• garantire una costante sicurezza di approvvigionamento
• tutelare l'ambiente attraverso il risparmio energetico e lo sviluppo di energie sostenibili

In base a quanto riportato nell'art. 194 TFUE si applica una procedura legislativa speciale per la quale è richiesto il voto all'unanimità del Consiglio, previe varie consultazioni, qualora un atto del dirittodell'Unione incida sul diritto di uno Stato membro di determinare le sue condizioni di utilizzo delle proprie fonti energetiche, la scelta e la struttura generale del suo approvvigionamento.

Non è difficile constatare come gli Stati membri, in materia dell'energia abbiano da sempre svolto un ruolo da "Stato imprenditore" (presenza diretta nell'economia) o comunque un'influenza molto forte. Ricordiamo in Italia per esempio la nazionalizzazione dell'energia elettrica.

Pacchetti Legislativi sul Diritto dell'Energia

Il diritto dell'energia è stato tutelato da 4 differenti pacchetti a partire dal 1996:

• pacchetto 1 (1996) > obiettivo: libera concorrenza e controllo del monopolio
• pacchetto 2 (2003) > obiettivo: divisione della filiera energetica in:
  • produzione: non è più un monopolio
  • distribuzione: monopoli locali regolati (nel 2030 scadrà la concessione di distribuzione dei monopoli locali, l'Enel possiede l'85%)
  • trasmissione: grandi linee elettriche
  • vendita: obiettivo di sviluppare la consapevolezza del cliente finale

  In questo secondo pacchetto, si ha la nascita dell' ARERA il cui obiettivo era quello della protezione del consumatore e la sicurezza degli approvvigionamento. Quindi fare più attenzione alla società e in piccola parte alla tutela dell'ambiente.

• pacchetto 3 (2009) > obiettivo: consapevolezza di domanda per i piccoli consumatori e maggiore attenzione agli interessi ambientali e sociali. Durante questa fase si ha la nascita dell'ACER (organo preposto a garantire il corretto funzionamento del mercato unico europeo del gas e dell'energia elettrica).
• pacchetto 4 (2019) > "Energia pulita per tutti gli europei" - obiettivo: de-carbonizzazione, direttive riguardo le fonti rinnovabili, l'ambiente e l'efficienza delle stesse. Il consumatore viene messo al centro.

In generale il rafforzamento della regolamentazione in materia è stato particolarmente consistente per quanto riguarda le reti di trasporto, nel 3 pacchetto infatti, troviamo le disposizioni più innovative che esprimono la necessità di sottoporre ad una regolazione e controllo pubblico le decisioni fondamentali dei gestori di tali infrastrutture.

Peculiarità e Problematiche del Settore Energetico

Lo sviluppo del diritto dell'energia è caratterizzato principalmente dalle peculiarità del soggetto, quindi dell'energia. Una delle principali problematiche è rappresentata dalle proprietà fisiche dell'energia, la quale non può essere immagazzinata, ma deve essere prodotta e consumata nello stesso momento. Per esempio l'elettricità e il gas scorrono in particolari infrastrutture caratterizzate da un forte monopolio naturale (attività produttive che per la loro gestione richiedono la disponibilità di infrastrutture non facilmente duplicabili (se non a costi molto elevati), la risposta di molti paesi è stata la creazione di un servizio pubblico a gestione (non sempre) pubblica per cui sorgono problemi di costi di manutenzione ed investimento oltre che di gestione quando ci si trova di fronte a varie reti interconnesse (es .: quelle regionali). Tutto ciò ha messo l'UE in difficoltà per quanto riguardava il suo obiettivo di creare un mercato unico. Le riforme del mercato unico in materia sono sempre state contestate, infatti il legislatore con il 1 pacchetto ha lasciato molta discrezionalità. Con il 2 pacchetto il legislatore ha predisposto una maggiore apertura del mercato.

Forum di Firenze e Madrid: Experimentalist Governance

Uno degli aspetti che ha maggiormente contribuito all'evoluzione della normativa europea in materia è stata la partecipazione di tutte le parti interessate al Forum di Firenze per l'energia (1998) e al Forum di Madrid per il gas (1999). Essi sono stati i primi siti istituzionali per lo sviluppo collettivo della c.d. "experimentalist governance" (= unione di 4 elementi quali: 1) la definizione di una serie di obiettivi eparametri; 2) l'elaborazione dei piani da parte delle unità lower-level per la realizzazione degli stessi; 3) monitoraggio e la revisione dei risultati; 4) la revisione ricorsiva degli obiettivi e delle procedure). Il risultato dei forum è stato triplice:

1. hanno contribuito a progettare la direttiva gas e sull'energia elettrica (2003)
2. hanno aiutato la Commissione europea ad emanare direttive e predisporre regolamenti sulle materie
3. sono state adottate una serie di linee guida su questioni chiave del mercato dell'energia (tariffazione e capacità di interconnessione)

Il settore dell'energia ha evidenziato come le tecniche di experimentalist governance sono risultate più efficaci all'inizio del processo di formazione del mercato unico piuttosto che successivamente, quando queste tecniche, a seguito di una formalizzazione delle norme giuridiche, hanno assunto un'importanza minore. Ciò non vuol dire che queste tecniche siano ormai obsolete ed inutili ma che la loro importanza in un determinato settore sarà comunque importante per lo sviluppo iniziale di questo settore (es .: energie rinnovabili) e che poi in base all'evoluzione dello stesso e al contesto in cui ci si verrà a trovare diminuiranno di importanza. Il processo di creazione di questo mercato interno dell'energia a portato al sorgere di una convergenza meglio identificata con il termine "regulation".

capitolo 2: Difficoltà di Attuazione nel Settore Energetico

L'energia ha da sempre ricoperto un ruolo fondamentale sia a livello industriale che nella vita di tutti i giorni. L'applicazione di tutte quelle norme, direttive e principi sulla libera concorrenza, libera circolazione e libertà di stabilimento trovarono una maggiore difficoltà di attuazione per quanto riguardò il settore energetico. Molte furono le cause che tennero la questione energia al di fuori dei principali impegni della Comunità:

• uno fu "l'aspetto" della stessa, in quanto nei rispettivi ordinamenti nazionali, le forniture di energia elettrica e gas erano visti come servizi di interesse economico generale (c.d. SEIG)
• la deroga al principio di libera circolazione delle merci, consentita dall'art.30 del Trattato CE per ragioni di "pubblica sicurezza", in relazione all'esigenza di garantire la sicurezza e la continuità dell'approvvigionamento energetico
• la condizione di monopolio naturale, tramite la quale sono necessariamente gestite le reti elettriche e di gas, comportava la necessità di elaborare particolari meccanismi per quanto riguardasse l'ambito della concorrenza, i quali necessitavano di uno sviluppo graduale

Infatti, l'azione liberalizzatrice della Comunità nel settore energia è stata improntata su criteri di gradualità e bilanciamento, sia per la consapevolezza della difficoltà di trasformare assetti di monopolio ben consolidati sia per non compromettere l'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre bisogna sottolineare come in questo processo, siano intercorsi differenti scenari circa la scelta delle fonti di combustibile da adoperare per la produzione di energia elettrica, che hanno pesantemente influito sul costo. Un esempio è dato dal nucleare, che in alcuni stati per esempio è proibito. Ciò ha fatto si che, tutte queste differenti tendenze portassero a significative variazioni di prezzo per quanto riguarda la fornitura di energia elettrica in Europa, aspetto che è stato fondamentale al fine di indurre gli Stati a mantenere le proprie frontiere chiuse, nei confronti di energia proveniente da Stati terzi, per la paura di prezzi più bassi che avrebbero messo in pericolo l'offerta nazionale. Ciò in molti stati ha persino incoraggiato l'instaurazione di buone relazioni tra aziende di pubblico servizio di differenti paesi,