I documenti amministrativi dal cartaceo al digitale, Fp Cgil Corsi

Introduzione ai documenti amministrativi

Benvenuti! In questa lezione tratteremo dei documenti amministrativi e vedremo le varie tipologie, così come definite e disciplinate dal DPR 445/2000. Analizzeremo la disciplina che si è sviluppata nell'ottica della semplificazione dei rapporti tra privati cittadini e PA, fino a giungere alla informatizzazione e digitalizzazione dei documenti.

Il Testo Unico sulla documentazione amministrativa

Nel DPR n. 445 del 28 dicembre 2000 sono raccolte e coordinate numerose disposizioni in materia di documentazione amministrativa. Si tratta, infatti, di un Testo Unico che contiene disposizioni regolamentari e legislative, stratificate nel corso degli anni, con l'obiettivo di operare una semplificazione delle disposizioni e degli adempimenti riguardanti la documentazione ammnistrativa. L'art. 1 del DPR 445/2000 fornisce la definizione di documento amministrativo, inteso come "ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa". È subito utile marcare la differenza tra documento amministrativo e atto amministrativo. La differenza si può riassumere ricordando che:

• il documento amministrativo è l'entità materiale capace di rappresentare in maniera duratura un fatto o un atto giuridico
• mentre l'atto amministrativo è un'entità materiale a cui una norma ricollega determinati effetti giuridici

@ 2021 FUNZIONE PUBBLICA CGIL Formazione Concorsi. Tutti i diritti riservatiFP CGIL CON CORSI Per avere un utile quadro definitorio, è utile anche introdurre subito la distinzione tra atti e provvedimenti amministrativi. L'atto amministrativo consiste in qualunque manifestazione di volontà, di conoscenza o di giudizio (o di natura mista), posta in essere dalla PA nell'esercizio delle sue funzioni, che non produce effetti nei confronti dei terzi. Il provvedimento amministrativo è, invece, un atto consistente in una manifestazione di volontà della PA per la cura di un concreto interesse pubblico e diretta a produrre in maniera unilaterale effetti giuridici nei confronti dei destinatari Il Testo Unico viene spesso considerato un ponte tra il vecchio e il nuovo, perché disciplina:

• strumenti tradizionali, come le autocertificazioni, le autentiche, ecc.
• la fase di transizione dai documenti cartacei a quelli informatici
• il nuovo regime, fondato su strumenti informatici e telematici, come il documento informatico, la firma digitale, la carta d'identità elettronica, la trasmissione di dati per via telematica

L'oggetto del DPR 445/2000

L'art. 2 del DPR 445/2000 definisce l'oggetto della disciplina del Testo Unico e precisa le azioni riguardanti atti e documenti. In particolare, le norme riguardano:

• la loro formazione
• il rilascio
• la tenuta la conservazione
• la gestione
• e la trasmissione

I destinatari del DPR 445/2000

Sempre l'art. 2 del DPR 445/2000 indica tassativamente i soggetti destinatari delle disposizioni del Testo Unico, e cioè:

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• la Pubblica Amministrazione
• i gestori o esercenti di pubblici servizi, nei rapporti tra loro e in quelli con l'utenza
• i privati che vi consentono

Approfondiamo questi soggetti in dettaglio ...

L'oggetto del DPR 445/2000: la PA

Nel DPR 445/2000, il concetto di Pubblica Amministrazione è inteso in senso molto ampio. Questo nell'ottica di consentire la massima applicazione della normativa sulla semplificazione nei rapporti tra cittadini e PA. Sono così inclusi nella qualifica non solo gli organi statali, ma anche gli Enti pubblici territoriali e gli Enti locali, comprese le Camere di commercio.

L'oggetto del DPR 445/2000: i Gestori pubblici

La qualificazione di Gestori di pubblici servizi, invece, si ricava dalle stesse definizioni contenute nell'art. 1, lett. o) e p), del DPR 445/2000, ove si fa espresso riferimento ai gestori di pubblici servizi (quali soggetti certificanti e/o procedenti) nei loro rapporti con l'utenza.

L'oggetto del DPR 445/2000: i Privati

L'art. 2 del DPR 445/2000, infine, ha esteso l'utilizzabilità degli strumenti di semplificazione amministrativa anche nei rapporti coi privati che vi consentano. In questo caso, l'utilizzo delle autocertificazioni è subordinato al consenso dei due soggetti del rapporto, dichiarante e ricevente. Ai sensi dell'art. 3 del DPR 445/2000, le disposizioni in materia di produzione di atti o documenti possono essere utilizzate da:

• cittadini italiani e dell'Unione europea

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• persone giuridiche, le società di persone, le Pubbliche Amministrazioni, gli Enti, i comitati e le associazioni aventi sede legale in Italia o in uno dei paesi dell'Unione europea
• cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti in Italia limitatamente ai dati verificabili o certificabili in Italia da soggetti pubblici
• cittadini extracomunitari che ne hanno necessità in procedimenti relativi a materie per cui esiste una convenzione fra il loro Paese di origine e l'Italia

Il certificato

Trattiamo adesso uno dei documenti, o meglio, degli atti amministrativi più utilizzati: il certificato. Partiamo dalla definizione che ne dà l'art. 1, co. 1, lett. f) del DPR 445/2000. Il certificato è "il documento rilasciato da una amministrazione pubblica avente funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche". I certificati rientrano, pertanto, nella categoria degli atti amministrativi non aventi carattere e forza di provvedimenti e, più in particolare, in quella degli atti non aventi contenuto di volizione, ma natura e contenuto meramente ricognitivo di situazioni di fatto preesistenti, di cui essi dichiarano e certificano l'esistenza. A differenza di altri atti ricognitivi, che presuppongono un'attività di apprezzamento del fatto (come le ispezioni e le inchieste), i certificati si limitano a dare atto, al fine di informarne in modo più agevole e certo i terzi, di fatti già accertati e qualificati da un altro atto giuridico. Quindi, il tratto caratteristico dei certificati è che non aggiungono e non creano nuove qualità, ma semplicemente attestano quelle esistenti. Le informazioni esternate mediante il certificato si distinguono, dunque, da tutte le altre informazioni, in quanto esse sono dotate di quella particolare qualità giuridica che è la certezza legale. A monte dei certificati deve sempre esservi un'attività diretta a creare qualificazioni giuridiche di persone e di cose, in modo immediato e diretto (ossia l'attività di certazione). Infatti, è il procedimento certificatorio che crea la certezza poi esternata nel certificato. Ad esempio, per il certificato di residenza vi è a monte l'iscrizione anagrafica.

Tipologie di certificati

@ 2021 FUNZIONE PUBBLICA CGIL Formazione Concorsi. Tutti i diritti riservatiFP CGIL CON CORSI Ma quali tipologie di certificati esistono? Ebbene, diciamo che si usa distinguere i certificati in propri e impropri. La differenza di tipologia è data non da una materiale diversità del documento, che è sempre identica, ma dal diverso modo e tempo in cui si svolge l'attività di certazione a monte. L'attività di certazione può svolgersi in due modi diversi. Da un lato, essa si svolge in momenti precedenti ed autonomi rispetto all'attività di certificazione. È questa l'ipotesi più frequente, che corrisponde all'esempio fatto del certificato di residenza. Dall'altro lato, invece, può avvenire che l'attività di certazione venga svolta appositamente in funzione servente di una specifica attività di certificazione. È quello che avviene, ad esempio, per i certificati medici di una ASL. Quindi, possiamo dire che nel primo caso i certificati riproducono certezze legali tratte da registri, albi o elenchi pubblici. Sono questi i certificati propri. Nel secondo caso, invece, l'attività di certazione non viene svolta in una fase antecedente, autonoma e distinta rispetto al momento della certificazione. Si tratta di dichiarazioni di scienza provenienti dallo stesso soggetto pubblico che ha il potere sia di accertare che di certificare. Sono questi i certificati impropri.

Validità dei certificati

Ai sensi dell'art. 41 del DPR 445/2000 la validità dei certificati è diversificata a seconda che essi abbiano ad oggetto:

• stati, qualità personali e fatti non soggetti a modificazioni
• oppure stati, qualità personali e fatti soggetti a modificazioni

I primi hanno validità illimitata, poiché attestano la nascita, la morte, il titolo di studio, la maternità e la paternità. I secondi, invece, hanno validità di sei mesi dalla data del rilascio, tranne che una disposizione di legge o regolamentare speciale non preveda una durata superiore. Tali certificati riguardano la cittadinanza, la residenza, lo stato di famiglia, lo stato di invalidità, l'iscrizione in albi o in liste elettorali, matrimonio, ecc.

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Tipologie di autocertificazioni

Vediamo ora uno strumento che sicuramente sarà capitato a tutti noi di utilizzare nei rapporti con le PA: le autocertificazioni. Dico da tutti noi privati cittadini, proprio perché le autocertificazioni non sono redatte da pubblici dipendenti (come avviene per i certificati), ma da soggetti privati che le sottoscrivono, assumendosi la responsabilità del loro contenuto. Le autocertificazioni svolgono una duplice funzione:

• da un lato, pongono in circolazione informazioni dotate della qualità giuridica della certezza dall'altro semplificano i rapporti tra le Amministrazioni e i cittadini, facilitando gli adempimenti relativi alla documentazione amministrativa

Le autocertificazioni

Come i certificati, anche le autocertificazioni si distinguono in proprie e improprie, differendo tra loro con riguardo al contenuto. Infatti, si distingue tra:

• la dichiarazione sostitutiva di certificazione, che è il documento sottoscritto dall'interessato, prodotto in sostituzione dei certificati (art. 1, co. 1, lett. g) del DPR 445/2000
• la dichiarazione sostitutiva di atti di notorietà, che, invece, è il documento, sottoscritto dall'interessato, concernente stati, qualità personali e fatti che siano a sua diretta conoscenza (art. 1, co. 1, lett. h) del DPR 445/2000)

Nel primo caso, con la dichiarazione sostitutiva di certificazioni, dunque, il cittadino afferma e dà per vere alcune informazioni, delle quali egli è al corrente, relative a stati, fatti o qualità, risultanti nelle banche dati delle Amministrazioni Pubbliche, quali albi, elenchi, registri o fascicoli relativi a singole procedure. L'art. 46 del DPR 445/2000 fornisce un lungo e piuttosto dettagliato elenco non dei certificati che possono essere oggetto di sostituzione, ma degli stati, qualità personali e fatti che possono essere autocertificati. Si è a lungo discusso e si discute se si tratti o meno di un elenco tassativo.