La depenalizzazione e la Legge 689/1981: illecito amministrativo e procedure

ILLECITO AMMINISTRATIVO

Per illecito amministrativo, secondo l'ordinamento giuridico italiano si intende la violazione di una norma giuridica cui viene comminata una sanzione amministrativa pecuniaria.

DA DOVE DERIVA IL TERMINE?

Pur esistendo, anche se in maniera frammentaria, in leggi anteriori, la nascita ufficiale e compiuta dell'illecito amministrativo in Italia si può collocare con l'entrata in vigore della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante "Modifiche al sistema penale", e pubblicata in GURI del 30 novembre 1981, n. 329.

La legge introduce un sistema compiuto di illecito e sanzione amministrativa, prevedendo principi generali, eccezioni, applicabilità e competenze. La norma introdusse un sistema para-penale, in quanto modellò sul sistema penalistico la sanzione amministrativa derivante dall'illecito amministrativo. Il legislatore, infatti, utilizzò la norma per effettuare la prima grande opera di depenalizzazione, ovvero la trasformazione di reati in illeciti amministrativi, e affidò la constatazione dell'illecito amministrativo e l'irrogazione della relativa sanzione agli uffici della pubblica amministrazione italiana.

Leggi successive, quale il d. lgs. n. 758/1994 e da ultimo il d. lgs. 507/1999, hanno poi esteso l'opera della depenalizzazione.

CARATTERISTICHE

L'illecito amministrativo è modellato sulla struttura del REATO A conferma di tale impostazione, la legge n. 689/1981 nella Sezione I del Capo 1, dedicato ai principi generali delle sanzioni amministrative ricalca gli istituti penalistici del principio di legalità (art. 1), della capacità di intendere e di volere (art. 2), dell'elemento soggettivo dell'illecito (art. 3), le cause di esclusione della punibilità (art. 4), il concorso di persone nell'illecito (art. 5), pur prevedendo macroscopiche differenze come il principio di solidarietà nell'illecito amministrativo che si estende all'ente impersonale (art. 6, persona giuridica, associazione priva di personalità, ecc.).

A differenza del sistema penalistico, per le sanzioni amministrative non opera il principio del favor rei, ovvero nella successione delle leggi penali prevale quella più favorevole, quanto piuttosto il principio tempus regit actum, ovvero la sanzione è individuata sulla base della legge vigente al momento della commissione dell'illecito, anche se più sfavorevole per il trasgressore. Tale principio non vale per le sanzioni amministrative tributarie che seguono una normativa peculiare, prevedendo il principio del favor rei.

Constatazione

La constatazione degli illeciti amministrativi è affidata agli organi amministrativi che svolgono attività di polizia amministrativa, in genere regolata dalla stessa legge n. 689/1981, ma in diversi casi dagli ordinamenti di settore, i cui poteri possono variare. Si pensi ai funzionari tributari dell'Agenzia delle entrate la cui normativa segue regole proprie, o ancora alle sanzioni in materia giuslavoristica comminate dagli Ispettori del lavoro, agli Agenti di Polizia municipale, o ancora gli operatori che seguono il Codice della strada quali la Polizia stradale, ecc.

La sanzione amministrativa è di tipo pecuniario e può essere fissa o tra una forcella da un minimo e un massimo. Nel primo caso la sanzione è inflitta nell'importo pari a un quarto, nel secondo caso nell'importo più favorevole tra un terzo del massimo e il doppio del minimo (art. 16).

La legge prevede altresì delle sanzioni accessorie, regolate dall'art. 20, quali ad esempio la confisca amministrativa.

Il mancato pagamento di questo importo, considerato di tipo ridotto, comporta l'emissione di una Ordinanza ingiunzione che a seguito di un procedimento effettuato dall'ufficio legale dell'ente che ha emesso la prima sanzione determina l'importo - in genere più alto - su criteri come le precedenti violazioni, la collaborazione con l'autorità, le condizioni economiche, ecc. (art. 18 legge n. 689/1981).

PRINCIPI DELL'ILLECITO AMINISTRATIVO

MUTUATI DALLA COSTITUZIONE E DAL CODICE PENALE

1. Il principio di legalità La norma di apertura - l'art. 1 L 689/81 - è dedicata al principio di legalità, sulla falsariga dell'art. 25 secondo comma della Costituzione e seguendo l'impostazione penalistica si articola in: a) riserva di legge non solo statale ma anche regionale; b) irretroattività delle norme che introducono nuovi illeciti amministrativi o modifichino in senso più rigoroso la disciplina vigente. Emerge in questo ambito la prima, rilevante asimmetria rispetto all'ordinamento penale: non è prevista la retroattività della legge più favorevole (cfr. art. 2 codice penale: non vale quanto stabilito nel secondo comma in tema di abolitio criminis né quanto indicato dal quarto comma sulle norme modificatrici in senso favorevole).

c) divieto di estensione analogica

1. I limiti al parallelismo col diritto penale in tema di imputabilità La parzialità del parallelismo reato/illecito amministrativo affiora anche in materia di imputabilità. Si richiama da un lato la disciplina del codice penale ma si devia dal modello in relazione alla minore età. A differenza degli art. 97 e 98 c.p. viene fissato un limite rigido a 18 anni: esempio un 17enne può rispondere di omicidio colposo ma di regola non risponde per l'illecito amministrativo. eccezione: l'art. 115 quarto comma cod. str. (guida con patente A di moto > 125 cc o con trasporto di passeggero) in cui il minore ultrasedicenne o in caso di ciclomotore il 14enne è imputabile [ resta applicabile in questo caso l'art. 6 secondo comma : genitori obbligati in solido ].
2. L'elemento soggettivo nell'illecito amministrativo. L'art. 3 della legge 689/81 riconduce ad unità la precedente frammentaria disciplina e adotta il modello delineato dal codice penale per le contravvenzioni: si richiede una azione cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Poichè la formula , non felicissima, ricalca il dettato dell'art. 42 ultimo comma c.p. possiamo dire in sostanza che di un illecito amministrativo si risponde sia per dolo sia quanto meno a titolo di colpa. L'elemento soggettivo deve investire non solo la condotta in senso stretto (azione od omissione) ma anche tutti i requisiti costitutivi dell'illecito.
3. Il concorso di persone nell'illecito amministrativo. Distinzione dalla responsabilità solidale. il sintetico richiamo al concorso quale istituto tipicamente penalistico. L'art. 5 è modellato sulla falsariga dell'art. 110 c.p .: ha una funzione (talvolta) estensiva - rende tipici comportamenti altrimenti non punibili - e comunque di disciplina. Per essere rilevante la condotta (atipica) deve aver influito sulla realizzazione dell'illecito amministrativo in termini di agevolazione (concorso materiale) o di istigazione (concorso morale). Il concorso è istituto diverso dalla solidarietà di cui all'art. 6: nel concorso la sanzione si applica a tutti i soggetti, nell'art. 6 il resp. solidale è chiamato a pagare la sanzione inflitta all'autore dell'illecito (in questo caso, ingiunzione all'autore e alle persone obbligate in solido del pagamento di un'unica sanzione). ESEMPIO: Cass. civ. 31 agosto 2007:in caso di circolazione del veicolo senza carta di circolazione la responsabilità del proprietario è autonoma e non solidale; avendo natura personale la responsabilità non può essere attribuita a persona giuridica proprietaria del mezzo. La responsabilità solidale può basarsi sulla negligente agevolazione dell'utilizzo della cosa in caso di proprietario: la colpa non riguarda l'illecito (altrimenti vi sarebbe concorso) ma la custodia della cosa.

La solidarietà si estende alle sanzioni accessorie purchè non personali (es. sosp. Patente) ma può riguardare la confisca del veicolo (occorre tuttavia contestazione anche nei cfr. dell'obbligato).

1. Il principio di specialità (art. 9). E' principio di difficile applicazione anche in sede penale. E' una novità della legge del 1981 per la sua "trasversalità". Trova applicazione pacifica in caso di specialità per aggiunta o specificazione che emerge dal raffronto delle fattispecie astratte.

L'ILLECITO AMMINISTRATIVO

ED IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO AMMINISTRATIVO

DISCIPLINATO DALLA LEGGE 689/1981

ILLECITO E PROCEDIMENTO SANZIONATORIO

Cosa è un PROCEDIMENTO? Esso è costituito da una serie di atti ed atTività tutti finalizzati alla emissione di un PROVVEDIMENTO FINALE.

Quando parliamo di procedimento sanzionatorio amministrativo trattiamo di un insieme di atti concatenati il cui obiettivo finale è quello dell'applicazione di una SANZIONE di carattere amministrativo.

Nozione di illecito

Cosa è un illecito? L'illecito è la violazione di una regola posta dall'ordinamento giuridico per la tutela di un interesse. Nel caso di commissione di un illecito viene prevista una sanzione, che costituisce la conseguenza, il castigo, la punizione per la violazione commessa

Classificazione dell'illecito

L'illecito può essere: civile, penale, amministrativo. La differenza sta esclusivamentenel tipo di sanzione prevista dalla norma di legge.

Illecito civile

L'illecito civile tutela interessi patrimoniali di natura privata. Le sanzioni sono il "risarcimento del danno" o la "restituzione".

Illecito penale

L'illecito penale si definisce reato ed è posto a tutela di interessi pubblici. Le sanzioni si chiamano pene. La pena viene applicata dal giudice con sentenza di condanna.

Illecito amministrativo

L'illecito amministrativo è posto a tutela di interessi pubblici. Le sanzioni si chiamano sanzioni amministrative (pecuniarie e accessorie). La sanzione amministrativa viene applicata dall'autorità amministrativa con atti o provvedimenti amministrativi.

Classificare l'illecito

Nello svolgimento della funzione repressiva, compito principale dell'operatore di polizia è classificare l'illecito per individuare correttamente la procedura da porre in essere. La classificazione viene fatta trovando la norma giuridica che vieta la condotta posta in essere e andando verificare il tipo di la sanzione che la legge prevede per la violazione commessa. La distinzione tra illeciti penali e illeciti amministrativi crea due settori distinti, ma non separati. Infatti il legislatore ha previsto diverse volte la trasformazione di un illecito da reato a illecito amministrativo.

Depenalizzazione

La trasformazione dell'illecito da penale ad amministrativo, cioè la trasformazione dei reati in violazioni amministrative costituisce quella che tecnicamente viene chiamata depenalizzazione. L. 689/81 La legge n. 689/81 ha introdotto un sistema organico di depenalizzazione e ha posto norme generali in materia di procedimento sanzionatorio amministrativo. Costituisce il riferimento normativo principale per l'applicazione delle sanzioni amministrative. E' la legge corrispondente al codice penale nella parte dove prevede i principi che disciplinano il reato ed al codice di procedura penale che disciplina il procedimento per l'applicazione delle pene previste dalle leggi penali Il D.L.vo 507/99 ha apportato alcune modifiche alla L. n. 689/81 prevedendo l'istituto della reiterazione, l'aggiornamento del limite minimo delle sanzioni pecuniarie e l'attribuzione al giudice di pace della competenza generale in materia di opposizione