Ordinamento degli Enti Locali in Italia: principi e organizzazione

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Ordinamento degli Enti Locali

Espansione on line semplificata

Il diritto degli enti locali, come tutte le discipline che afferiscono al diritto amministrativo, è una materia che può risultare particolarmente "ostica". Questa espansione semplificata vuole, pertanto, essere un supporto per coloro che vi si accostano per la prima volta, poiché spiega con un linguaggio semplice i concetti di base e le parole chiave, servendosi di alcuni esempi chiarificatori. Ciò permetterà al lettore di passare al successivo e necessario step di approfondimento.

La suddivisione territoriale della Repubblica

Il punto di partenza per conoscere e studiare gli enti locali è senz'altro la conoscenza e la comprensione dell'assetto territoriale della nostra Repubblica. A tal proposito occorre rifarsi all'art. 5 della nostra Carta costituzionale.

Art. 5 Cost .: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento possibile; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

Dalla lettura di questo articolo comprendiamo che lo Stato italiano, pur se uno ed indivisibile, riconosce che vi sono enti o istituzioni diversi dallo Stato medesimo, con competenza autonoma (di governo, amministrazione, controllo ecc.) su un territorio circoscritto, che la Costituzione definisce autonomie locali.

La nostra Costituzione, infatti, accoglie la formula del decentramento (de-centrare significa letteralmente allontanare dal centro) in base alla quale il potere di agire e di decidere e la relativa responsabilità spetta non solo allo Stato centrale ma anche ad altri soggetti.

Oltre a riconoscerle, lo Stato promuove le autonomie locali, perché attraverso le stesse é possibile realizzare un assetto realmente democratico e quanto più vicino ai cittadini, garantire un bilanciamento contro lo strapotere dello Stato, mediante la contrapposizione al Governo centrale di Governi regionali, e rispettare le diverse tradizioni e identità locali.

Sempre la Costituzione, all'art. 114, individua con precisione quali sono gli altri livelli territoriali di governo, oltre allo Stato stesso.

Art. 114 Cost., co. 1: La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

Osserviamo che il nostro ordinamento si caratterizza non solo per la presenza delle Regioni ma anche di altri enti territoriali, Comuni, Province e Città metropolitane, che rientrano nella categoria degli enti locali, per l'ambito spaziale circoscritto nel quale esercitano i loro poteri. A tutti questi enti la Costituzione riconosce un notevole grado di autonomia ma solo alle Regioni spetta l'autonomia legislativa, cioè il potere di emanare leggi regionali, ponendole in una posizione «differenziata» rispetto agli enti locali.

Ebbene, tutti i suddetti enti territoriali presenti sul territorio italiano concorrono a costituire la nostra Repubblica, a partire dal più piccolo e vicino ai cittadini, cioè il Comune, fino ad arrivare all'istituzione massima, ovvero lo Stato.

La Costituzione distribuisce le varie funzioni amministrative tra tutti i diversi livelli di governo, secondo i principi fissati dall'art. 118.

Art. 118 Cost .: Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

Il principio di sussidiarietà afferma in pratica la necessità di attribuire le funzioni pubbliche agli enti territorialmente più vicini ai cittadini, ovvero i Comuni e, solo se questi non sono in grado di operare in modo efficiente, di affidarle agli altri livelli di governo (Province, Città metropolitane, Regioni e Stato). Si parla in questo caso di sussidiarietà verticale, che opera nei rapporti tra enti pubblici.

Un esempio può aiutare a chiarire il principio di cui abbiamo parlato: i sistemi di trasporto pubblico locale, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti ecc. possono essere organizzati in modo più efficiente dai Comuni e dalle Province e dunque vengono da questi gestiti, mentre la difesa nazionale e la sicurezza dei cittadini, dovendo essere garantite in modo uniforme nell'intero territorio della Repubblica, rientrano nella competenza dello Stato.

Sempre l'art. 118, al comma 4 afferma che ai fini dello svolgimento delle attività di interesse generale, lo Stato e gli enti territoriali sono tenuti a favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati: in questo caso si parla di sussidiarietà orizzontale, in quanto essa opera nei rapporti tra ente pubblico e privato cittadino (pensiamo, ad esempio, ad un gruppo di cittadini che si prende cura volontariamente di uno spazio verde pubblico; ad un'associazione di portatori di handicap che si adopera per abbattere le barriere architettoniche ecc.).

Il principio di sussidiarietà, in base all'art. 118 Cost., concorre con i principi di differenziazione e di adeguatezza.

Il principio di differenziazione impone che si tenga conto delle caratteristiche (geografiche, culturali, demografiche ecc.) dei diversi enti. Il principio di adeguatezza richiede, invece, che il livello di governo chiamato ad esercitare una funzione sia quello più adeguato a svolgerla, in quanto ad esempio dotato di strutture idonee o di risorse sufficienti.

Così, ad esempio, una medesima funzione può essere affidata in via diretta ad un Comune di grandi dimensioni ovvero, nel caso di piccoli Comuni, si possono prevedere forme di esercizio associato o ancora attribuirla alla Provincia.

Le Regioni

La Regione è uno degli enti territoriali di cui si compone la nostra Repubblica, che esercita i suoi poteri e le sue funzioni all'interno di un determinato territorio (delimitato da confini geografici ben precisi) e nei confronti di una determinata popolazione, che coincide con quella appartenente ai Comuni compresi nel suddetto territorio.

La comunità regionale è, in particolare, destinataria dei servizi predisposti dalla Regione, delle decisioni prese dai suoi organi e partecipa, inoltre, alla vita politica regionale (ad esempio tramite l'elezione dei Consigli regionali e del Presidente della Giunta regionale, il diritto di richiedere referendum ecc.).

Ma come sono organizzate le Regioni? In modo simmetrico all'organizzazione statale.

Art. 121 Cost .: Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente.

Le funzioni degli organi della Regione sono stabilite dalla Costituzione e sono simili a quelle degli organi dello Stato. Infatti il Consiglio regionale ha il potere legislativo, similmente al Parlamento nazionale ed è eletto da tutti i cittadini maggiorenni residenti nel territorio regionale; la Giunta regionale esercita il potere esecutivo, corrispondente a quello che il Governo esercita a livello statale ed è composta da membri nominati dal Presidente della Giunta. Quest'ultimo, oltre ad essere il capo dell'esecutivo regionale, è anche Presidente della Regione e la rappresenta. È eletto di norma direttamente dai cittadini, contestualmente al Consiglio ed è chiamato con termini giornalistici "governatore".

Nella Regione, accanto agli organi di governo (stesso discorso vale anche per gli altri enti territoriali) vi è un apparato burocratico-amministrativo che svolge compiti di organizzazione e gestione dell'ente attraverso i dirigenti, ai quali sono conferiti gli incarichi di responsabilità.

Gli organi regionali sono costituti da uffici, ovvero dall'insieme organizzato per sfere di competenza di persone fisiche, beni materiali e mezzi che consentono agli organi di agire per raggiungere i fini istituzionale dell'ente (ad esempio ci sarà senz'altro un Ufficio di Presidenza, ci saranno poi gli uffici che si occupano di politiche sociali, sanitarie, dell'ambiente, del governo del territorio ecc.)

La nostra Costituzione riconosce venti Regioni, cinque delle quali (Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta) sono state dotate di forme e condizioni particolari di autonomia (sono perciò definite ad autonomia differenziata) in considerazione di specifiche ragioni storiche e geografiche esistenti all'epoca della redazione del testo costituzionale.

Le Regioni sono dotate di autonomia statutaria, legislativa, regolamentare, amministrativa e finanziaria.

Art. 114 Cost., co. 2: I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri Statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

Ciascuna Regione, come si legge nell'articolo 114 Cost., ha un proprio Statuto, che è l'atto che disciplina l'organizzazione interna della Regione, i fini che intende perseguire e le regole fondamentali che intende darsi.

Lo Statuto delle Regioni ad autonomia ordinaria, secondo l'art. 123 Cost., stabilisce i rapporti tra gli organi di governo e fissa i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. È approvato dal Consiglio regionale con legge, secondo un particolare procedimento riportato dall'art. 123 Cost. e deve porsi in armonia con la Costituzione.

Le cinque Regioni ad autonomia differenziata sono anche dette a Statuto speciale, in quanto i relativi Statuti sono adottati con legge costituzionale (cioè con una legge che è equiparata alla Costituzione).

Art. 117 Cost., co. 1: La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.

L'art. 117 Cost. riconosce alle Regioni, oltre che allo Stato, la potestà legislativa che deve tenere conto dei limiti espressamente indicati (deve cioè rispettare la Costituzione, i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e gli obblighi internazionali), oltre che dell'ovvio limite territoriale.

La Regione, in particolare, è un ente che vive ed opera nell'ambito dello Stato centrale, per cui la sua legislazione deve convivere con quella statale. E così, accanto alle materie in cui lo Stato ha legislazione esclusiva, in quanto afferenti a interessi primari per la vita del Paese (politica estera, difesa, moneta, ecc.), l'articolo 117 Cost. elenca altre materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, ovvero disciplinate con legge regionale, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali che sono riservati alla legge dello Stato (ad es. la tutela e sicurezza del lavoro; la tutela della salute, la protezione civile ecc.). In via residuale le Regioni possono legiferare in via esclusiva, e cioè in modo pieno, in tutte le materie non elencate.

Spetta alle Regioni anche il potere di emanare regolamenti, cioè atti che danno esecuzione o attuazione alle leggi regionali e statali, nei settori di propria competenza legislativa e in quelli di competenza legislativa statale, se delegate dallo Stato (in base all'articolo 117, comma 6 della Costituzione).

L'autonomia amministrativa delle Regioni è stabilita, come già detto sopra, dall'articolo 118 Cost. e deve aderire ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. La Regione può delegare le funzioni amministrative di cui è titolare a Comuni, Province e Città metropolitane.

Le Regioni godono, infine, di autonomia finanziaria di entrata e di spesa, finanziano cioè le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, attraverso l'imposizione di tributi prelevati dalla propria collettività, oltre ad incassare una quota derivante dai tributi statali che riguarda il territorio regionale.

Gli enti locali

La Costituzione individua i Comuni, le Province e le Città metropolitane, oltre alle Regioni di cui si è già parlato) quali enti costitutivi della Repubblica e attribuisce loro autonomia statutaria, regolamentare e finanziaria.

La loro disciplina specifica è poi contenuta principalmente nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ovvero il Testo unico delle leggi dell'ordinamento degli enti locali (cd. TUEL).