Modulo 2: Istituzioni e organizzazioni internazionali, UNHCR e protezione

L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

IUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI Prof. Veronico Giuseppe @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati

Lo Statuto dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees, Unhcr) fu adottato dall'Assemblea generale dell'Onu nel dicembre del 1950; a esso segui la Convenzione relativa allo status dei rifugiati, adottata nel luglio del 1951 ed entrata in vigore nell'aprile del 1954. La Convenzione elenca le responsabilità degli stati contraenti, così come i diritti e i doveri dei rifugiati. Ai rifugiati vengono riconosciuti alcuni dirti civili fondamentali, quali la libertà di espressione e di movimento, e diritti economici e sociali, quali l'accesso al lavoro e alle cure mediche. Da parte loro i rifugiati hanno l'obbligo di rispettare le leggi e i regolamenti del paese d'asilo. La definizione stessa di rifugiato conferma questa intenzione: @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: definizione di rifugiato

«un fondato timore di persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalità, o opinione politica, che si trova al di fuori del paese di cui è cittadino e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori dal paese in cui risiedeva abitualmente [ ... ] non può o non vuole tornarvi a causa di tale timore». Questa definizione è restrittiva in quanto applica la categoria di rifugiato solo a quanti fuggono da una persecuzione di tipo razziale, religioso, nazionale o politico, omettendo altre importanti considerazioni quali la povertà, la carestia, l'oppressione governativa e la presenza di conflitti interni e internazionali. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: soluzioni permanenti

In pratica, il compito dell'Unhcr era quello di identificare i rifugiati, di dare loro documenti di viaggio è di ricercare e promuovere «soluzioni permanenti» ai loro problemi. Tre sono le soluzioni permanenti identificate sia dalla Convenzione del 1951 sia dallo Statuto dell'organizzazione:

1. il rimpatrio nel paese d'origine in condizioni di sicurezza e dignità e sulla base di una esplicita decisione del rifugiato stesso;
2. l'integrazione nel paese nel quale il rifugiato ha inizialmente cercato asilo (la cosiddetta «integrazione locale»);
3. il reinsediamento in un paese di secondo asilo.

Tra tutti i diritti riconosciuti, quello del non-refoulement (non respingimento), il diritto cioè di non essere rimpatriato in uno stato dove un individuo è a rischio di persecuzione, è certamente i più rilevante. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: il non-refoulement

Il non-refoulement ha acquisito nel tempo lo status di norma consuetudinaria nel diritto internazionale e come tale è considerato vincolante nei confronti di tutti gli stati, anche di quelli che non hanno aderito alla Convenzione del 1951. Nonostante l'importanza del non-refoulement, i rifugiati non hanno un vero e proprio diritto d'asilo, ma questo viene concesso a discrezione degli stati. Lo stesso termine «asilo» non è definito in maniera inequivocabile dal diritto internazionale, ma si ritiene che comprenda, almeno, una protezione temporanea nei confronti dei rifugiati. La concessione dell'asilo può assumere un significato potenzialmente ostile verso il paese di origine del rifugiato, e potrebbe portare a serie ripercussioni sia politiche sia economiche per gli stati coinvolti. La determinazione dello status di rifugiato implica infatti l'affermazione che un particolare individuo sia «perseguitato». @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: carattere non politico dell'Unhcr

Per limitare la possibilità dell'uso dell'asilo come strumento di lotta politica, i redattori dello Statuto dell'Unhcr affermarono il carattere non politico e umanitario dell'organizzazione. Per quanto riguarda la struttura dell'organizzazione, l'Unhcr è parte del gruppo delle agenzie specializzate dell'Onu. Lo Statuto prevede che Alto commissariato agisca «sotto l'autorità dell'Assemblea generale», la quale elegge l'Alto commissariato su nomina del segretario generale. Tradizionalmente il ruolo di Alto commissario è stato affidato a un rappresentante di in importante paese donatore, come il Giappone o uno stato europeo, con la posizione di vice riservata a un cittadino americano. L'Assemblea generale può anche autorizzare l'Unhcr a intraprendere «attività addizionali» rispetto a quelle già previste. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: espansione delle attività

Dall'inizio degli anni '90, in virtù del fatto che la questione dei rifugiati è stata sempre di più interpretata come un problema di sicurezza nazionale, l'espansione delle attività dell'organizzazione è avvenuta su richiesta del segretario generale e del Consiglio di sicurezza. In aggiunta all'autorizzazione a intraprendere «attività addizionali», l'Assemblea generale ha creato nel 1958 'Executive Committee of the Programme of the Unhcr, un organo conosciuto in ambito Onu semplicemente come «ExCom». Quest'organo, la cui creazione era prevista dallo Statuto, avrebbe dovuto svolgere un ruolo decisivo nella gestione dell'organizzazione attraverso approvazione dei programmi di assistenza, la fornitura di pareri nell'esercizio delle funzioni previste dallo Statuto, e soprattutto l'approvazione del budget. Se da un lato il meccanismo di finanziamento favorisce la dipendenza dell'organizzazione dagli stati, dall'altro è l'organizzazione che può influire, anche se in maniera meno vistosa, sul comportamento degli stati stessi. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

Il regime internazionale per i rifugiati: ruolo dell'Unhcr in Italia

In Italia, ad esempio, la cosiddetta «legge Bossi-Fini», entrata in vigore nel 2004, ha introdotto 11 commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, ciascuna composta da un prefetto, un funzionario di polizia, un rappresentante dell'Associazione nazionale comuni italiani e da un rappresentante dell'Unhcr. Oltre a partecipare a organi deliberativi e d'appello, l'organizzazione ha sfruttato le proprie competenze tecnico-legali e la propria autorità morale per esprimere giudizi e critiche sul comportamento degli stati parzialmente° totalmente inadempienti, inclusi importanti donatori quali gli Stati Uniti e la Germania. In questo modo l'Unher ha cercato di convincere gli stati stessi a rispettare i propri obblighi nei confronti dei rifugiati. In altre parole, come sostengono gli studiosi costruttivisti, l'organizzazione ha agito come una sorta di «insegnante» di diritto umanitario internazionale. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

La Guerra Fredda

Nonostante il mandato piuttosto modesto, inizialmente gli Stati Uniti, che non avevano sottoscritto la Convenzione, decisero di non fornire particolare sostegno diplomatico o finanziario alla nuova organizzazione; favorirono invece quelle organizzazioni che potevano influenzare maggiormente, come l'International Refugee Organization. Il governo americano interpretava la questione dei rifugiati attraverso l'ottica del proprio interesse nazionale. I rifugiati dall'Unione Sovietica erano un simbolo importante nella lotta ideologica tra Est e Ovest, e per questo motivo gli Stati Uniti ritenevano poco opportuno affidarsi alle Nazioni Unite e alle loro agenzie specializzate. A partire dalla metà degli anni '50 lo scoppio di virulenti conflitti fornì al'Unhcr l'opportunità di affermarsi e consolidarsi. Questi conflitti erano formalmente al di fuori della giurisdizione dell'Alto commissariato. Tuttavia, in questi casi l'Alto commissario, convinto dell'obbligo morale di assistere tutti rifugiati e non solo quelli formalmente affidati al suo mandato, chiedeva un'eccezione al Comitato esecutivo dell'Unhcr che, a sua volta, si rivolgeva all'Assemblea generale dell'Onu. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

La Guerra Fredda: crisi dei rifugiati ungheresi

L'organizzazione manteneva un rispetto rigoroso per la sovranità statale, aspettando l'arrivo dei rifugiati oltre un confine internazionale, ed evitando di intromettersi nelle cause che spingevano masse di disperati alla fuga. La prima grande crisi fu quella della partenza precipitosa di 200.000 persone verso l'Austria e la Jugoslavia a seguito dell'invasione dell'Ungheria da parte dell' Armata rossa nel novembre del 1956. Questa determinazione di status di gruppo verrà poi utilizzata anche in crisi successive, in particolare in riferimento alle decine di migliaia di persone in fuga dalla ex Jugoslavia all'inizio degli anni '90. Attraverso il suo coinvolgimento, l'Unhcr fu in grado di facilitare il raggiungimento di una soluzione alla crisi dei rifugiati ungheresi favorendo il loro rimpatrio in Ungheria oppure, nella maggior parte dei casi, il loro reinsediamento in un paese di secondo asilo. @Tutti i diritti riservatiIUL UNIVERSITÀ TELEMATICA DEGLI STUDI L'alto commissariato per i rifugiati e la protezione internazionale

La Guerra Fredda: evoluzione del mandato UNHCR

L'organizzazione offrì i propri servizi per affrontare le sfide poste dalla presenza di nuovi e differenti gruppi di rifugiati attraverso la politica cosiddetta dei buoni uffici, un approccio che permetteva all'Alto commissario di impegnarsi in programmi d'assistenza oltre i propri limiti di mandato, raccogliendo direttamente fondi dai donatori. L'intervento dell'organizzazione in situazioni di crisi in Africa, in luoghi cioè chiaramente oltre il mandato geografico dell'organizzazione, contribuì a convincere gli stati della necessità di emendare il regime internazionale per la protezione dei rifugiati. Attualmente gli stati che hanno ratificato la Convenzione del 1951 e/o il Protocollo del 1967 sono 147. Oltre ad Adottare il Protocollo del 1967, gli stati hanno sviluppato norme e procedure per rispondere a specifiche circostanze regionali. La Convenzione, infatti, amplia la definizione stessa di «rifugiato» per includere individui in fuga da una situazione di conflitto generalizzato, indipendentemente o meno dal fatto che vi sia un fondato timore di persecuzione. @Tutti i diritti riservati