Appunti di Diritto Amministrativo per l'Università

DIRITTO AMMINISTRATIVO

Esame: argomento a piacere + domanda loro (collegata comunque all'argomento portato) Come si è formato il nostro sistema amministrativo? Da dove arriva? Ha passato delle fasi diverse oppure no? A questo proposito è utile domandarci perché sistema amministrativo:

• Per l'importanza della sua evoluzione storica dall'unità d'Italia (perché prima non abbiamo un quadro unitario da assumere a riferimento per vedere come si è evoluto oggi). Siamo ai tempi di Cavour
• Per capire meglio l'amministrazione odierna
• Ovvero quale modello di amministrazione nella Costituzione: è la Costituzione che lo fa nascere o c'era qualcosa anche prima? A partire dalla metà dell'Ottocento quando l'Italia viene unita

. Ci serve per capire un altro aspetto importantissimo come sono relazionati tra loro i vari poteri pubblici, ovvero il Parlamento, governo e magistratura (legislativo, esecutivo, giurisdizionale). Potremmo dire come si colloca l'amministrazione nel sistema costituzionale

• Ci serve il percorso del nostro sistema amministrativo per capire che cosa intendiamo quando parliamo di Potere pubblico. L'amministrazione esercita potere ma non sono poteri liberi, sono poteri vincolati nella finalità. La finalità del potere pubblico è esclusivamente di interesse pubblico, di bene per la collettività; è importante allora capire il rapporto tra l'amministrazione e la legge. La legge rappresenta la volontà del popolo perché la fa il Parlamento. Le leggi dicono dove deve andare l'amministrazione, verso quale fine pubblico deve andare (ad es. se l'amministrazione fa un'espropriazione di un bene la può fare solamente per un fine pubblico per esempio costruire un'opera pubblica come ospedale, scuola, strada). A quel punto la proprietà del singolo privato cede di fronte ad un interesse collettivo. L'amministrazione nel fare questo non lo può fare liberamente come crede, deve rispettare un procedimento di formazione della sua volontà per arrivare al decreto di esproprio che vuol dire fare un progetto, acquisire tutti gli elementi per fare il progetto migliore, trovare le risorse adeguate (tenendo conto di costi e benefici). L'amministrazione, attraverso questa sequenza di atti, fa un procedimento che arriva ad espropriare un bene di un privato per la realizzazione di un'opera pubblica. Amministrazione fortemente legata alla legge, gli dà il potere di espropriare ma lo vincola:
  • Per creare un'opera pubblica
  • Rispettando determinati modi per formare/esprimere la propria volontà (dimostrando, verificando quali sono i bisogni in relazione ai fattori demografici, territoriali, alla situazione esistente ... ). Devo dimostrare che quello che voglio fare è compatibile per es con i bilanci. Ci sono vincoli dai quali l'amministrazione non può assolutamente prescindere.

Qual è la posizione di noi cittadini? È quella di conoscere, sapere, di avere accesso agli atti, di poter partecipare al procedimento. Attraverso la conoscenza esiste la tutela di fronte all'amministrazione che sbaglia. Questo è la conquista nell'evoluzione del sistema amministrativo. ASPETTO IMPORTANTISSIMO!

• Avere riferimenti essenziali per inquadrare il sistema sanitario delineatosi nel tempo come "servizio pubblico essenziale"

Essenza del Sistema Amministrativo

In altri termini, cercare di cogliere l'essenza del nostro sistema amministrativo significa:

1. Dare conto, in logica d'insieme, delle componenti caratterizzanti la PA. L'amministrazione è fatta di ORGANIZZAZIONE (cioè di strutture). Ad es il nostro comune oltre ad avere degli organi quali sindaco, giunta, consiglio comunale, dirigenti è una struttura complessa fatta di persone che operano per l'amministrazione. Stessa cosa in un'azienda sanitaria, aldilà della sua natura giuridica, è fatta di organi che rappresentano l'azienda che è fatta di personale ma anche didipartimenti, strutture complesse, strutture semplici. L'amministrazione è un fatto organizzativo (pensiamo anche solo al governo ministeri direttori e dirigenti).

Nozione Funzionale di PA

Nozione funzionale di PA da 165/2001 a 241/1990 quando si pensava all'amministrazione, la si identificava sempre con l'amministrazione pubblica in senso stretto e soggettivo. Soggetti diversi possono essere amministrazione. Pensiamo per esempio ai bus: in quasi tutte le città sono gestiti da società pubbliche. Queste sono dei soggetti, persone giuridiche, che non sono formalmente pubbliche perché hanno la veste di società, ma la loro sostanza, essendo partecipate pubbliche, è pubblica e svolgono una funzione sulla base di un contratto che li fa operare molto legati alla componente pubblica. Questo aspetto che si è evoluto sempre più (se pensiamo per esempio ai fornitori di energia, acqua ... ). Hanno una missione pubblica. Nella vita di tutti i giorni, oltre che avere a che fare con le amministrazioni tradizionale, abbiamo a che fare costantemente con soggetti che formalmente non sono amministrazione, ma per la missione o la loro struttura possiamo considerare in un concetto di amministrazione in senso funzionale. Sonno soggetti che hanno comunque degli obiettivi pubblici. L'amministrazione è fatta di ATTIVITA' (cioè il potere pubblico come si esercita e per quale fine).

1. Ricomprendere l'altra componente fondamentale: I CITTADINI, gli amministrati, e quindi vedere quale posizione (o meglio quali situazioni soggettive) è loro riconosciuta. Ci serve il percorso del sistema amministrativo per vedere qual è il nostro ruolo: è un ruolo di tutela di noi stessi di fronte all'amministrazione (nel caso dell'esproprio, pensiamo a provvedimento coercitivi che incidono sulla nostra vita). Differenza rispetto a quello che era ai tempi dell'assolutismo o delle dittature, in cui non c'era la legge, e l'amministrazione si identificava con chi faceva le leggi e faceva quello che voleva.

Sistema di Tutela e Separazione dei Poteri

Il sistema di tutela viene introdotto dopo la rivoluzione francese con la separazione dei poteri, i quali devo essere regolati (nel nostro caso dalla Costituzione). L'amministrazione non può operare se non sulla base dei poteri che gli ha dato la legge e lo fa secondo il modo che gli ha dato il legislatore. Potere legato ad un fine pubblico. Noi abbiamo interesse a che il potere dell'amministrazione non sia usurpazione, pretendiamo che l'amministrazione abbiamo operato secondo la legge. Dobbiamo avere un giudice a cui poterci rivolgere quando l'amministrazione ci toglie qualcosa (libertà, un bene ... ). Questo è sufficiente? La nostra vita collettivo è fatta solo di questo o anche di compiti di servizio che l'amministrazione ci deve dare? Es istruzione obbligatoria, sanità, tutela del lavoro, sicurezza sul lavoro. Noi abbiamo anche delle pretese, non solo in difesa, ma di avere servizi, il soddisfacimento di interessi della collettività (sistema di istruzione, dei trasporti ... ) questa è la grande conquista nel tempo del sistema amministrativo. Non dobbiamo pensare all'amministrazione solo come qualcosa che ci dà fastidio, ci toglie qualcosa, dobbiamo anche, come cittadini, avere delle pretese di comportamento da parte dell'amministrazione. L'amministrazione incarna attraverso la legge noi stessi per rivolgersi a fini collettivi.

1. Analizzare il complesso di regole che disciplina l'organizzazione e l'attività della PA (e la tutela di fronte al potere) e che è oggetto dello studio del diritto amministrativo. Il diritto amministrativo è l'insieme delle regole che riguarda la PA.
2. Capire il ruolo e la posizione dell'amministrazione, quali sono oggi i principi fondamentali che l'amministrazione deve rispettare
3. Capire come si colloca l'amministrazione nell'assetto istituzionale (nei confronti degli altri 3 poteri) alla luce delle norme che la costituzione dedica direttamente al potere esecutivo (TITOLO III, Art 92-96 Cost)
4. Cercare di entrare nei percorsi delle riforme dell'amministrazione (che hanno riguardato e riguardano temi e istituti cardine del sistema amministrativo e le correlazioni con gli altri poteri pubblici)

Riforme Amministrative

Diapositiva 5: serie di riforme che abbiamo avuto rispetto al pre-costituzione, rispetto a un quadro dell'amministrazione abbastanza fisso. Abbiamo delle riforme fatte a metà e questo è un nostro limite.

1. Per definire/delimitare la nozione di "diritto amministrativo" e ciò che ne è oggetto, tenendo conto anche di come si sia formato:
   • Rivoluzione francese (dichiarazione dei diritti dell'uomo del 1789 - primo rilievo delle situazioni soggettive)
   • Separazione dei poteri
   • V Subordinazione dell'amministrazione alla legge
   • Amministrazione accentrata
   • Le garanzie di tutela nei confronti del potere pubblico

Concetti del Diritto Amministrativo

Piccolo accenno di un concetto che riprenderemo più avanti (slide 7) Amministrazione agisce con regole del diritto amministrativo, che ci dicono come l'amministrazione deve operare, lo fa attraverso atti /provvedimenti amministrativi: sono atti che gli effetti li introducono senza necessità del consenso altrui (un'autorizzazione, concessione, espropriazione ... ). Gli effetti si determinano con il solo atto, con la sola volontà dell'amministrazione, che sia una volontà di una richiesta fatta da un privato o di iniziativa della stessa amministrazione. Per esempio l'effetto dell'espropriazione qual è? II trasferimento della proprietà, la proprietà espropriata passa in capo all'amministrazione attraverso un atto della sola amministrazione. Tra i privati è sempre necessario il consenso, l'incontro delle volontà. Questo è il regime del diritto amministrativo, del provvedimento amministrativo. Dopo il diritto amministrativo ha sviluppato una serie di concetti per far sì che questa possibilità di fare da sola non sia un arbitrio, va controllato. L'amministrazione, a volte, utilizza anche strumenti contrattuali (es appalto per acquisire dei bene, dei servizi, o per realizzare dei lavori; delle convenzioni che l'amministrazione fa). L'amministrazione può agire anche come agiamo noi privati, con strumenti consensuali (come i contratti)?

Potere Pubblico e Forma Privatistica

Il potere pubblico si può manifestare anche in forma privatistica, in forma consensuale: "La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente" (art 1 della legge sul procedimento amministrativo, è una sorta di costituzione per l'amministrazione). Questa norma significa che l'amministrazione non può operare sempre in modo consensuale, ma quando fa atti gestionali (ad es gestire il personale, realizzare un'opera) può usare anche strumenti privatistici. Questo aspetto si porta dietro tanti problemi perché se da un lato è naturale che quello che si può fare consensualmente è molto meglio che farlo in via unilaterale, autoritativa; dall'altro il problema diventa ancora una volta quello di vedere se l'amministrazione consensualmente persegue lo stesso fine pubblico. Quindi questa esigenza collettiva che abbiamo, di controllo sull'operato dell'amministrazione, c'è sempre e comunque l'amministrazione operi.

L'EVOLUZIONE STORICA DEL SISTEMA AMMINISTRATIVO

Le tre invarianti, ovvero i nostri angoli di visuale sul sistema amministrativo come si è sviluppato nel tempo a partire dall'unità d'Italia. Per poter comparare questi modelli di sistema amministrativo a quello attuale dobbiamo cercare di cogliere le caratteristiche che sono state presenti in tutti i modelli che si sono succeduti e che ci consentono di cogliere le differenze:

1. POTERI PUBBLICI E IL LORO RAPPORTO (forma di stato e forma di governo) ovvero quali sono i poteri pubblici (pensando al periodo pre rivoluzione francese il potere pubblico di fatto era uno, le monarchie assolute avevano tutto il potere in capo al sovrano, noi oggi abbiamo la separazione dei poteri). Nell'evoluzione guardiamo dov'è il potere, se ce ne sono più di uno di poteri pubblici e come sono le relazioni tra loro. Questa è la prima invariante.