Regioni ed Enti Locali: autonomia e trasformazioni amministrative

Il regionalismo e l'amministrazione locale nella Costituzione del 1948

L'ordinamento regionale e locale sarebbe dovuto cambiare conseguentemente a tre leggi costituzionali ((1/1999, 2 e 3/2001), che hanno modificato il preesistente Titolo V della seconda parte della Costituzione (sono mutati 18 dei 20 articoli che lo componevano) ed alcune parti degli Statuti speciali delle Regioni ad autonomia particolare. Peraltro molti provvedimenti attuativi di questa riforma non sono sati adottati e quindi continua a restare in vigore buona pare della legislazione precedente. Nel testo costituzionale entrato in vigore nel 1948, le disposizioni costituzionali più espressive del mutamento sono individuabili negli artt. 5 e 114 Cost. Con l'art. 5 da una parte si afferma il principio dell'unità e indivisibilità della Repubblica e dall'altra l'autonomia locale e il decentramento amministrativo. Ma in particolare si afferma il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali. L'art. 114 Cost afferma che "la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni", individuando questi enti come necessari. In particolare rimane nella Costituzione il modello di un'amministrazione locale in cui convivono sullo stesso territorio più enti pubblici. Ciò significa che esistono funzioni proprie dello Stato e altre delle regioni e degli enti locali e che quindi convivono sul medesimo territorio un'amministrazione statale decentrata e più amministrazioni pubbliche dipendenti dai diversi enti locali. Una seconda importante scelta consiste nel riconoscimento agli enti locali di autonomia che di autarchia. Con la prima si intende il riconoscimento agli enti locali del potere di determinare autonomamente le loro regole di organizzazione e di azione, seppur nel rispetto dei limiti di legge. Con la seconda ci si riferisce al fatto che l'ente locale, per operare, adotta veri e propri provvedimenti amministrativi di tipo autoritativo, che non presentano alcuna diversità rispetto a quelli adottati dagli organi statali. Il riconoscimento del valore di un esercizio autonomo di significative funzioni di amministrazione pubblica a livello locale da parte di organi rappresentativi delle comunità locali risponde ad una maggiore adeguatezza dell'azione amministrativa ai problemi che è chiamata a risolvere, in un contesto sociale e territoriale molto disomogeneo. Altre motivazioni a favore di un rafforzamento dell'amministrazione locale derivano dall'esigenza di risolvere i problemi di sovraccarico delle strutture politiche e amministrative statali. Ciò potrebbe essere a fondamento di una politica di deconcentrazione, ma si ritiene opportuno che il soggetto destinatario di tali funzioni ottenga una legittimazione democratica, derivante dalla comunità locale interessata. Da ciò il concetto di ente locale territoriale diverso da quello di ente pubblico locale, e cioè avente semplicemente una sfera di azione locale, ma non rappresentativo del corpo elettorale locale. Il problema se questi ultimi possono esercitare funzioni analoghe a quelle degli enti locali è stato risolto con la legge 59/1997 nel senso che, accanto agli enti locali territoriali, esistono enti pubblici locali dotati di autonomia funzionale chiamati a esercitare alcune funzioni pubbliche. La conseguente attribuzione agli enti locali di rilevanti funzioni pubbliche, fa pero sorgere il problema di come garantire la tutela degli interessi collettivi connessi all'esercizio di queste funzioni. La soluzione di questo problema non viene più affidata agli organi statali di vigilanza e tutela sugli enti locali, ma al legislatore costituzionale e a quello ordinario.

1Pur con questi limiti, la netta volontà di riaffermare il valore dell'autonomia locale portò ad alcune scelte rilevanti:

1. in primo luogo, l'art. 128 Cost. (ora abrogato) individua nelle "leggi generali della Repubblica" (e quindi in apposite e speciali leggi del Parlamento) le fonti abilitate a determinare i soli principi in tema di organizzazione di comuni e province, in modo da lasciar loro un sufficiente spazio normativo autonomo, nonché a definire le rispettive funzioni.
2. In secondo luogo, la creazione delle regioni, come enti le cui competenze sono costituzionalmente garantite, era concepita non in chiave concorrenziale con gli enti locali, ma, anzi, in vista di un loro auspicato rafforzamento. Infatti, gli enti locali mantenevano intatto il loro ruolo amministrativo, pur all'interno della materia di competenza delle regioni.
3. In terzo luogo, infine, l'art 130 Cost., nel disciplinare i controlli sugli atti degli enti locali, sottraeva questa funzione ai preesistenti organi statali e trasformavano radicalmente (fino a far scomparire) quel controllo di merito sulle delibere degli enti locali, in cui, in passato, si traduceva l'idea dell'appartenenza allo Stato.

Le principali caratteristiche dell'autonomia regionale nel disegno costituzionale originario

I costituenti optarono per un regionalismo duale, ossia introducendo due tipi di Regione: ad autonomia speciale (A) e ad autonomia ordinaria (B). Le ragioni di questa scelta furono politiche, in quanto si trattava di arginare le tendenze separatiste manifestatesi nel dopoguerra e anche per la risoluzione di problemi legati alle minoranze linguistiche. Il quadro del nostro regionalismo si presentava in questo modo:

1. Autonomia statutaria. A. Gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale sono adottati dal Parlamento con legge costituzionale. Negli Statuti è contenuta la disciplina degli organi di governo della Regione e delle funzioni della medesima; disciplina destinata a essere integrata da norme attuative del Governo (decreti legislativi). B. Gli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono approvati dal Parlamento ma su previa delibera dei Consigli Regionali; hanno come limite la Costituzione e le leggi ordinarie dello Stato. La disciplina degli organi di governo è direttamente disciplinata dalla Costituzione, che indica gli organi, i settori di competenza legislativa e amministrativa, forme di autonomia finanziaria e i controlli su atti legislativi e amministrativi della Regione.
2. Autonomia legislativa. A. Le Regioni ad autonomia speciale possono legiferare su un numero più ampio di materie. Hanno tre tipi di potestà legislative: 21. La potestà primaria ed esclusiva -> valida solo in alcune materie elencate negli Statuti e incontrano il limite della costituzione, degli obblighi internazionali, norme di riforma economica ... 2. La potestà concorrente -> in altre materie, indicate dagli Statuti, tra i limiti si trova, oltre a quelli già detti, anche quelli posti dal legislatore statale 3. La potestà integrativa- facoltativa -> esercitata solo se la Regione è autorizzata da legge di Stato B. Le Regioni ad autonomia ordinaria possono legiferare su un numero minore di materie e hanno solo due tipi di potestà: quella concorrente e integrativa- facoltativa.
3. Autonomia amministrativa. Per entrambe le Regioni valgono le regole fissate dall'art. 118 Cost., che prevede un modello di amministrazione regionale indiretta, da realizzare attraverso istituti di delega dell'esercizio e delle funzioni agli enti locali da parte delle regioni.
4. Autonomia finanziaria. L'art. 119. Cost., prevede che il finanziamento alle funzioni regionali avvenga tramite il gettito di tributi propri e di quote di tributi erariali (ossia determinati e riscossi dallo Stato) a cui si aggiungono i contributi speciali attribuiti dallo Stato a singole Regioni che devono far fronte a problemi legati allo squilibrio economico tra Regione e Regione (es. Trentino Alto Adige e Sicilia) che assicurano a queste Regioni un trattamento privilegiato, grazie a cospicui entrate fiscali, il cui gettito è in buona parte trasferito alle Regioni.
5. I controlli. Le leggi regionali sono sottoposte a un controllo preventivo da parte del Governo, abilitato a chiedere un riesame della legge o ad impugnare la stessa di fronte alla Corte Costituzionale per motivi di legittimità, o davanti al Parlamento per motivi di merito; gli atti amministrativi regionali sono controllati dalla Commissione di controllo sull'amministrazione regionale che ha il solo effetto di richiedere un riesame. Infine è da richiamare il controllo sugli organi regionali, il quale è disciplinato dall'art 126 Cost., che stabilisce che con decreto del Presidente della Repubblica si può procedere allo scioglimento del Consiglio Regionale, quando compia atti contrati alla Costituzione o gravi violazioni di legge; quando non sia in grado si esprimere la maggioranza che ne consenta il regolare funzionamento; per motivi di sicurezza nazionale.
6. Partecipazione all'esercizio di funzioni statali. Il costituente aveva previsto alle Regioni anche una partecipazione all'esercizio di funzioni statali, articolate nel modo seguente:
   • Il potere di iniziativa legislativa
   • La richiesta di referendum abrogativo o costituzionale
   • La partecipazione all'elezione del presidente della Repubblica
   • Coinvolgimento nelle procedure relative alla fusione di Regioni esistenti, alla creazione di nuove Regioni, per il passaggio di Comuni o Province da una Regione all'altra.

Le differenze fondamentali che emergono dal disegno originario con quanto era stato detto precedentemente, prima della Costituzione del 1948, sono due:

1. Carattere profondamente innovativo; 32) Prudenza nelle scelte riguardanti alcuni aspetti (es. limiti all'autonomia legislativa) e gravi lacune (es. mancanza di sedi di raccordo tra Stato e Regioni).

La faticosa attuazione dell'ordinamento regionale, le innovazioni costituzionali del 1999/2001 e le successive difficoltà applicative

Ad entrare per prime in funzione furono le Regioni ad autonomia speciale. La stessa assemblea costituente approva gli statuti speciali di 4 delle 5 regioni ad autonomia particolare (Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige, Valle d'Aosta), mentre per il Friuli Venezia Giulia si attendeva la soluzione del problema della definizione del confine orientale (solo nel 1963 verrà adottato il suo statuto). Rapidamente gli organi di queste 4 regioni vengono eletti ed esse iniziano a funzionare, ma in un quadro complessivo molto diverso rispetto a quello disegnato. Infatti il Parlamento, eletto nel 1948, non assume il regionalismo come elemento fondamentale di riforma dello Stato e non procede neppure a far eleggere i consigli delle regioni ad autonomia ordinaria. Non procedendo all'adozione delle leggi necessarie, rinvia l'introduzione del regionalismo sull'intero territorio nazionale, indebolendo lo stesso regionalismo speciale. Il lungo ritardo nell'elezione dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria ha provocato che le regioni ad autonomia particolare hanno finito per apparire enti del tutto atipici e quindi le loro funzioni, pur definite negli statuti speciali in modo particolarmente ampio, vennero non poco ridimensionate dall'azione degli organi dello Stato centrale. E ciò non solo per le resistenze a modificare l'assetto amministrativo di settori così numerosi, ma anche per la necessità di mantenere apparati e politiche statali in quegli stessi settori, per tutta la parte residua del territorio nazionale. Inoltre, la ricostruzione del paese dopo il periodo bellico, la nascita di nuovi strumenti di intervento nell'economia e il notevole accrescimento delle funzioni e dei servizi pubblici, producono una forte espansione dell'amministrazione pubblica secondo moduli organizzativi di tipo accentrato, rispetto ai quali risulta anomala la presenza delle regioni ad autonomia particolare. Al tempo stesso, la legislazione attuativa delle disposizioni costituzionali relative alle diverse autonomie regionali risulta chiaramente ispirata alla volontà di restringere quanto previsto negli statuti speciali per le regioni ad autonomia particolare e nella costituzione per le regioni ad autonomia ordinaria. In particolare, le norme di attuazione degli statuti speciali trasferiscono alle regioni funzioni molto ridotte e condizionate. Sul versante delle regioni ad autonomia ordinaria, appaiono particolarmente significative molte disposizioni della legge 62/1953, che disciplinano con estrema analiticità i contenuti degli statuti di queste regioni e che subordinano all'adozione di "leggi cornice" da parte del Parlamento. A sua volta, la legislazione in materia di enti locali resta in sostanza quasi immutata rispetto all'ordinamento precostituzionale, corretto frettolosamente e solo in piccola parte. È solo con legislazione che precede e segue le elezioni, nel 1970, dei consigli delle regioni ad autonomia ordinaria, che tutta la situazione si rimette in movimento: anzitutto nella legge 281/1970 si sostituisce la discussa disposizione relativa alla necessità della previa esistenza delle leggi cornice con un'altra, che ammette la possibilità dell'esercizio della potestà legislativa regionale di tipo concorrente ove si rispettano i principi legislativi comunque deducibili dalle disposizioni vigenti. Con la legge 1084/1970 in parte si abrogano ed in parte si dichiarano solo 4