La partecipazione del privato nel procedimento amministrativo e digitale

UNIVERSITÀ TELEMATICA "e-Campus"

Facoltà di ECONOMIA Corso di Laurea in START-UP D'IMPRESA E MODELLI DI BUSINESS

TITOLO

La partecipazione del privato al procedimento amministrativo

Relatore: Dott.ssa Tira Elisa Tesi di Laurea di: Michele Dada' Matricola numero 003359913 Anno Accademico 2023/2024

AUTORIZZAZIONE ALLA CONSULTAZIONE DELLA TESI DI LAUREA

Il sottoscritto Michele Dada' numero di matricola 003359913 nato a Piacenza il 28/06/1989 autore della tesi dal titolo "La partecipazione del privato al procedimento amministrativo"

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Data 21/01/2025 Firma Michele Dadà

CAPITOLO 1: Contesto e Quadro Normativo

1. Evoluzione Normativa
2. Legge del 7 Agosto 1990, n. 241"Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi"
   1. Articolo 7 - Comunicazione di avvio del procedimento
   2. Articolo 8 - Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento
   3. Articolo 10 - Diritti dei partecipanti al procedimento
   4. Articolo 10 bis - Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza
3. Principi Fondamentali
   1. Principio del Contraddittorio
   2. Principio di Trasparenza
   3. Principio di Imparzialità e Buona Amministrazione

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CAPITOLO 2: Strumenti di Partecipazione

1. Diritto di Accesso agli Atti
2. Tipologie di Accesso
   1. Accesso Documentale
   2. Accesso Civico Semplice
   3. Accesso Civico Generalizzato
   4. Modalità di Richiesta
3. Diritto di Presentare Memorie e Documenti
4. Diritto di Audizione
5. Consultazioni Pubbliche
6. Tecnologie Digitali e Partecipazione

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CAPITOLO 3: Il buon esito della partecipazione del privato al procedimento amministrativo

Il principio di autotutela

3.1 L'annullamento d'ufficio in autotutela - Art. 21 nonies Legge 241/90 3.1.1 Analisi normativa 3.2 Elementi dell'annullamento d'ufficio 3.3 Termini per l'annullamento d'ufficio

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CAPITOLO 4: Vantaggi e Criticità della partecipazione del privato al procedimento amministrativo

1. Diritti del privato e Doveri della P.A.
2. Benefici della partecipazione del privato
3. Sfide ed Ostacoli
4. Tempi e Costi della burocrazia amministrativa

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Introduzione

Questa Tesi nasce dall'interesse di esplorare il tema dell'avvicinamento del cittadino alle istituzioni, trasformandolo da spettatore passivo, a fulcro attivo e centrale dell'agire della burocrazia, un cittadino sempre meno suddito e sempre più partecipe. Il presente lavoro si propone di analizzare gli strumenti a disposizione dei privati per partecipare al procedimento amministrativo. Il riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi, introdotto nel nostro ordinamento dal capo V della legge sul procedimento amministrativo, Legge n. 241/1990, è considerato un mezzo di attuazione del principio della trasparenza dell'attività amministrativa. Il principio della trasparenza di cui parlerò in modo più approfondito nel primo capitolo,è inteso come la conoscenza del cittadino quale mezzo, per la sua partecipazione e per rendere la pubblica amministrazione una "casa di vetro"1, in cui è possibile vedere dall'esterno come si formano le scelte e le ragioni di un determinato provvedimento amministrativo. In passato, infatti, alcuni aspetti di segretezza e riservatezza non avevano nulla a che fare con l'efficienza o la tutela di valori della P.A., ma può essere solo un tentativo di impedimento al cittadino di poter comprendere le dinamiche amministrative scelte . Il riconoscimento del diritto di accesso, ha rappresentato una vera e propria "rivoluzione copernicana" nell'ambito del diritto amministrativo, con esso si è infranto

1F. TURATI, Atti del Parlamento Italiano, Camera dei Deputati, sessione 1904-1908, 17 giugno 1908 Turati affermava che "la casa dell'amministrazione dovrebbe essere di vetro". La ben nota metafora esprimeva l'aspirazione ad un'azione amministrativa chiara e trasparente.

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il dogma dell'impenetrabilità dell'agire pubblico, dando la possibilità ai privati il diritto di conoscere e giudicare l'operato della pubblica amministrazione per la prima volta. Poiché le parti coinvolte avranno la possibilità di discutere e risolvere i problemi in una fase precedente rispetto al provvedimento conclusivo, tale approccio collaborativo tende a diminuire notevolmente il contenzioso. Infatti, soprattutto nei casi in cui le decisioni amministrative possono avere un impatto diretto sulla vita dei cittadini, la partecipazione di quest'ultimi permette di tutelare i loro interessi legittimi: è possibile anticipare il contraddittorio che normalmente si sviluppa nella fase processuale, attribuendo strumenti adatti per la difesa e la rappresentazione di posizioni giuridiche. La partecipazione, peraltro, aumenta la responsabilità dell'amministrazione nei confronti dei cittadini, "dovendo" giustificare e motivare le decisioni e il coinvolgimento dei privati nel processo. Pertanto, tale partecipazione genera una maggiore fiducia che i cittadini ripongono nei confronti delle istituzioni pubbliche. La crescente integrazione della partecipazione del privato ha portato ad una trasformazione del ruolo dell'amministrazione pubblica. Essa non è più vista solo come un'entità con poteri di imperio, ma come un attore che collabora con i cittadini per raggiungere obiettivi comuni. Questo cambiamento riflette una concezione più funzionale e orientata al servizio dell'interesse generale. Detto ciò, di seguito, con la presente tesi mi pongo come obiettivo quello di approfondire sotto molteplici aspetti, le dinamiche e situazioni nelle quali il privato e la Pubblica amministrazione interagiscono.

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Approfondirò come si è evoluto questo rapporto nel tempo fino ai nostri giorni, i principi su cui si basano le fondamenta e l'operato della nostra Pubblica amministrazione. In fine tenterò di esprimere un giudizio soggettivo dell'argomento trattato per comprendere pregi e difetti, criticità ed aspetti positivi de "La partecipazione del privato al procedimento amministrativo".

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CAPITOLO 1: Contesto e Quadro Normativo

Evoluzione Normativa

La Legge 241/1990 rappresenta il primo atto normativo che ha dato inizio ad una tipologia di agire maggiormente trasparente della pubblica amministrazione nei suoi rapporti con il cittadino2: si è passati da un sistema improntato al principio di riservatezza ad un altro invece basato su principi di imparzialità, buona amministrazione, previsti dall'art. 97 Cost. 3 La legge 241/1990 negli anni ha subito numerose modifiche ed integrazioni: è stata modificata dalla L. 15/2005 ed integrata dal D.L. 35/2005 (c.d. "decreto-legge sulla competitività"). 4 La legge 15/2005, ha innovato in modo incisivo la legge generale sul procedimento amministrativo, elaborando in modo più organico e completola materia di accesso ai documenti amministrativi. I due provvedimenti menzionati hanno mantenuto l'impianto iniziale edapportato alla legge rilevanti modifiche con l'obiettivo di arrivare al miglioramento del "rapporto tra la P.A. ed i cittadini, nonché di adeguare il contenuto alle innovazioni del sistema costituzionale e normativo nel frattempo intercorse". 5

2CELOTTO A., La trasparenza e l'accesso ai documenti amministrativi, in, L'attività amministrativa e le sue regole (a trent'anni dalla legge n. 241/1990), La Tribuna 2020, p. 542 ss. 3GAROFOLI R., in Manuale di diritto amministrativo, Nel diritto ed. 2013 p. 413. 4MERUSI F., GIOMI V., Nuove modifiche alla legge sul procedimento amministrativo, 2017, Pisa università press. 5CERULLI IRELLI V., Lineamenti di diritto amministrativo, 2° ed, Torino, 2010, Giappichelli, p.163 ss.

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La legge 15/2005 ha consentito quindi una più semplice lettura della l.241 del 1990, raggruppando le novità introdotte in cinque ambiti. Il primo introduce nuovi principi fondamentali per l'azione amministrativa:la trasparenza, che permette di controllare l'operato della P.A. e poterne valutare i risultati. Un altro principio generale introdotto con il comma 1 bis aggiunto all'art 1 legge 241/1990, che intende regolare i rapporti tra diritto pubblico e diritto privato, prevede: "la pubblica amministrazione agisce secondo il diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente, nell'adozione di atti di natura non autoritativa".6 L'articolo 2 della legge 241/1990, che riguarda la conclusione del procedimento amministrativo, è stato modificato dalla L. 15/2005 e poi dall'art. 3, co. 6- bis, del D.L. 35/2005. Le amministrazioni, devono stabilire termini giusti di conclusione del procedimento amministrativo, sequesti non vengono fissati, il termine è novanta giorni. E' prevista inoltre la sospensione del procedimento amministrativo per ottenere certificazioni, pareri tecnici, da organi competenti. Nell' art. 3 bis della legge 15/20057, è contenuto inoltre un principio che mira all'efficienza nei rapporti tra amministrazione e privati, che sancisce l'uso della telematica. Tale principio è stato maggiormente approfondito nel Codice delle amministrazione digitale, D.Lgs.82/2005. Il secondo ed importante ambito è quello relativo allo svolgersi del procedimento amministrativo. L'avvio dello stesso avviene tramiteuna

6 In www.dirittifuturo.com. 7MARRA A., La trasparenza degli atti amministrativi tra diritto di accesso e tutela della privacy, in, www.ratioiuris.it.

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comunicazionedell'amministrazione, che dovrà inserireanche la data di conclusione dello stesso ed i rimedi esercitabili dall'interessato in caso di inerzia della medesima. L'amministrazione, inoltre, prima di adottare un provvedimento negativo se ritiene di non poter accogliere un'istanza, è tenuta ad informare gli interessati, per dar modo loro di presentare eventuali osservazioni e documenti dei quali dovrà tener conto ai fini della decisione finale. Infattil'amministrazione deve motivare, se rigetta l'istanza, perché non ha accolto le osservazioni aggiuntive della controparte (art. 10-bis). 8 Il terzo ambito è relativo alla nuova disciplina del silenzio: il D.L. 35/2005 ha riscritto gli articoli 19 e 20 della L. 241/1990, introducendo una nuova disciplina per gli istituti della denuncia di inizio attività ( Dichiarazione di inizio attività, DIA) e del silenzio assenso. Il quarto ambito riguarda le novità introdotte dalla legge 15/2005 che, nell'art 21, ha disciplinato il capo IV bis che introduce: l'efficacia, l'esecutorietà, l'esecutività, la revoca, il recesso, la nullità e annullabilità, l'annullamento d'ufficio e la convalida del provvedimento finale.9 Il quinto ambito riguarda la disciplina del diritto d'accesso: l'articolo 22, è stato modificato interamente,il diritto di accesso conoscitivo (o informativo) va qui differenziato dal c.d. accesso partecipativo.10

8CARINGELLA F., Corso di diritto amministrativo. Profili sostanziali e processuali, Tomo i, 6° ed., Milano, 2012, Giuffrè. 9 SANDULLI M.A., Riforma della l.241 del 1990 e processo amministrativo, in Quaderni de il Foro amministrativo- Tar, 2006, Giuffrè editore. 10 CERULLI IRELLI, il procedimento amministrativo, Napoli, 2007, Jovene, p. 17 e ss.

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