Herramientas Conceptuales para el Estudio y Análisis de Políticas Públicas

Herramientas Conceptuales para el Estudio y el Análisis de las Políticas Públicas

Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato TEMA 2. HERRAMIENTAS CONCEPTUALES PARA EL ESTUDIO Y EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 1Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato TEMA 2. HERRAMIENTAS CONCEPTUALES PARA EL ESTUDIO Y EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Los Actores en el Proceso de las Políticas Públicas

2.0. Los actores en el proceso de las políticas públicas Comenzaremos con los tipos de actores que participan en el proceso. Es importante distinguirlos de los 'públicos'. El término 'actores' se refiere a aquellos individuos u organizaciones con capacidad (al menos potencial) para intervenir de manera intencional en el proceso de las políticas públicas (en el caso de que efectivamente participasen se denominarían participantes). Las organizaciones pueden ser consideradas actores en tanto que es posible definir para ellas unos objetivos propios y acciones dirigidas para la consecución de los mismos (Subirats et al. 2008: 51-52). Por su parte, el sustantivo 'publico' se refiere a aquel conjunto de actores que permanecen al margen de la política y no participan, incluso aunque la política les afecte directamente (en este sentido serían 'públicos interesados'). Distinguimos dos tipos básicos de actores en función de si son o no depositarios de autoridad pública: 1) actores públicos (directamente depositarios de autoridad pública) y 2) actores privados (no directamente depositarios de autoridad pública). Nos referiremos a las características de cada uno de ellos, así como a las fases del proceso de las políticas públicas en las que suelen intervenir.1

2Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato obstante, en estos casos la idea subyacente distinguiendo ambos tipos de actores es la misma: la participación o no en la autoridad pública.

Actores Públicos

2.0.1. Actores públicos Como se ha señalado, esta categoría de actores incluye aquellos que son depositarios de manera directa de autoridad pública - es decir, sus decisiones están investidas de autoridad político-legal formal y, por tanto, son de obligado cumplimiento por sus destinatarios. Se trata, por tanto, de actores que pertenecen a la estructura del Estado y participan del poder político-administrativo público de acuerdo con lo establecido 1 Otros autores utilizan una terminología diferente: actores 'oficiales' frente a actores 'no oficiales' (Birkland 2001); actores 'gubenamentales' frente a 'no gubernamentales' (Real-Dato 2005; 2012). No 3Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio @ José Real-Dato por el sistema legal-constitucional (Real-Dato 2005; Knoepfel et al. 2007; Sabatier et al. 2008).2 Dicho sistema establece su ámbito formal de actuación. No obstante, también todos ellos pueden intervenir en el proceso de las políticas más allá de los límites competenciales establecidos, si bien en estos casos de una manera informal. Por ej. la Junta de Andalucía puede tratar de hacer presión sobre las decisiones del Parlamento Europeo directamente contactando con eurodiputados o, indirectamente, contratando a un lobby profesional.

Entre estos actores distinguimos:

a) Gobiernos: de manera general, con este término queremos hacer referencia a las organizaciones que detentan el poder político ejecutivo en los distintos niveles político-administrativo territoriales (central, autonómico, local o supranacional). El gobierno desempeña un papel central en el diseño y formulación de las políticas, aunque también puede contribuir de manera decisiva a la definición de los problemas y, por su puesto, su entrada en la agenda, tanto propia, como de otras instituciones (ej. Parlamento).

b) Administraciones públicas: Por Administración pública entenderemos aquí el conjunto de organizaciones dependiente jerárquica o funcionalmente del poder ejecutivo encargadas de llevar a la práctica (aunque no de manera exclusiva) las decisiones tomadas por los responsables políticos (gobierno y/o parlamento). En este sentido, este concepto se puede utilizar aquí de manera intercambiable con el de 'sector público'. No obstante, hay que reconocer también que la participación de las organizaciones de la autoridad pública responde a diferentes grados de intensidad, resultando en ocasiones difícil de discernir (por ejemplo, en el caso de empresas o fundaciones públicas, donde el adjetivo de 'público' deriva fundamentalmente de su estatus de propiedad (el principal accionista es el Estado o una organización 2 Esta definición entronca directamente con la definición de Easton (1965: 25) del sistema político- administrativo como "conjunto de instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno) administrativas y judiciales de un país, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el orden jurídico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a través de decisiones dotadas de autoridad." (citado en Subirats et al. 2008: 61). 4Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato dependiente de este). En este sentido, aunque el elemento distintivo de los actores públicos es el ser depositarios de autoridad pública (sus decisiones están investidas de autoridad política formal y, por tanto, son de obligatorio cumplimiento) También consideraremos en esta categoría, aquellas organizaciones que, si bien en su actividad no ejercen una autoridad política, sí dependen de manera directa de actores investidos con esta (ej., los hospitales públicos dependen de la consejería de salud). Incluso, existe la posibilidad de que burócratas públicos en organizaciones encargadas de prestación de servicios (educación, sanidad) puedan tener la condición formal de autoridad pública. Respecto al papel de las Administraciones públicas en el proceso de las políticas públicas, aunque habitualmente se han asociado a la fase de implementación (véase el TEMA 6), su papel va más allá de esta, pudiendo intervenir en el resto de fases del proceso de las políticas públicas, desde la identificación y definición de los problemas públicos hasta la evaluación, pasando por la propia fase de decisión, donde burócratas y personal técnico especializado dentro de la Administración pueden desempeñar un papel clave en la conformación y diseño de la política pública. En este sentido, cabe referirse a la falta de base empírica para la visión tradicional de la relación entre política y administración que establece una neta separación entre ambas (Peters 2009). Por otra parte, pese a esta centralidad en la formulación e implementación de las políticas públicas, es necesario recordar que, en muchas ocasiones, el desempeño de tareas 'públicas' no requiere del concurso de la Administración. Por ejemplo, en la implementación de la política de empleo participan también sindicatos y organizaciones empresariales que, como veremos, son actores no gubernamentales. Sin embargo, como también se expondrá en el TEMA 6, la formulación e implementación de las políticas requiere de la cooperación activa de actores pertenecientes al sector privado, donde la Administración pública desempeña un papel crucial como catalizador de dicha cooperación. Esta es precisamente una de las ideas subyacentes al concepto de gobernanza pública, que ha adquirido un alto grado de predicamento en el ámbito de los estudios sobre políticas y Administración pública en las dos últimas décadas (Torfing and Triantafillou 2011; Bevir 2012; Levi-Faur 2012). 5Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato Por otro lado, se debe subrayar que la Administración pública no es una entidad unitaria (Baena del Alcázar 2000). Junto con la existencia de diferentes niveles de gobierno (cada uno con su propia Administración), la pluralidad de la Administración viene dada tambien por su particular estructura, compuesta por múltiples organizaciones. De este modo, la Administración pública, en muchas ocasiones, más que un actor singular, debe considerarse como conjunto o red de actores (organizaciones e individuos). Estos actores, a su vez, tienen muchas veces sus propios intereses, más allá de las tareas que formalmente se les encomiendan. Por ejemplo, los funcionarios de un determinado cuerpo pueden aspirar a imponer su criterio profesional en una política o en un departamento sobre los de otro cuerpo (por ejemplo, el cuerpo superior de inspectores de hacienda puede tener unos intereses y criterios distintos que los subinspectores). Por otro lado, estas organizaciones públicas tienen muchas veces a su disposición una amplia variedad de valiosos recursos - principalmente, la experiencia y el conocimiento profesional, pero también otros como los contactos con otros actores o la capacidad para extraer información.

c) Parlamentos: Además de ser una arena institucional, es decir, un 'lugar' con un conjunto de reglas donde otros actores (partidos o grupos parlamentarios, diputados individuales) toman decisiones, cuando dichas decisiones se alcanzan el parlamento adquiere la condición de actor en sí mismo. Hay que señalar que aquí, que, pese a su carácter de actor principal en la toma de decisiones políticas en los comienzos de los regímenes liberales, durante el siglo XX dicho papel se fue diluyendo en comparación con la creciente importancia de los ejecutivos. Actualmente, el papel del parlamento en el proceso de las políticas públicas depende tanto de factores institucionales (del reparto de tareas que establecen la constitución o las leyes en cuanto al papel del ejecutivo y legislativo en el proceso legislativo y normativo), así como de factores contextuales, como el tipo de apoyo que tiene el gobierno en el parlamento (si dicho apoyo es mayoritario o no), del grado de estabilidad de dichos apoyos (por ejemplo, en 6Análisis y Evaluación de Políticas Públicas. Tema 2: Herramientas para el estudio C José Real-Dato gobiernos de coalición ese apoyo es menos estable), del grado de control que el gobierno tiene sobre los grupos parlamentarios sobre los que se sustenta, etc. (Döring 1995; Martin, Saafeld y Strøm 2014). No obstante, aún cuando el papel del parlamento en la decisión puede haberse visto desplazado por el del ejecutivo, esto no implica que no siga siendo un actor y una arena importantes en el proceso de las políticas públicas, por ejemplo en la fase de entrada en la agenda (donde grupos o parlamentarios individuales pueden desempeñar un papel central como emprendedores, como se vera en el TEMA 4) o a la hora de controlar la implementación y los resultados de la política pública.

d) Tribunales de justicia: intervienen en la implementación y control jurídico de las políticas (los jueces y tribunales se encargan de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas), pero también pueden aparecer en la etapa de iniciación (por ejemplo, al admitir una demanda sobre un asunto que hace que este acabe entrando en la agenda política del gobierno, como vemos que ha sucedido con el problema de la corrupción política en España o Italia).

Actores Privados

2.0.2. Actores privados En cuanto a los actores privados, por oposición a los públicos, son aquellos que no son depositarios de autoridad pública formal. En el Cuadro 2.1 tenemos una lista de los distintos tipos.

Cuadro 2.1. Actores políticos privados

• Partidos políticos
• Organizaciones defensoras de intereses colectivos (públicos o privados), incluyendo aquí a las empresas dedicadas al 'lobbying' (consultoras, bufetes de abogados, etc.) y los think tanks
• Empresas individuales
• Organizaciones del tercer sector (organizaciones sin ánimo de lucro, fundaciones y otras organizaciones no gubernamentales) 7