Financiación y gestión pública de la Seguridad Social, Universidad

El finançament de la Seguretat Social

El règim econòmic financer del Sistema de la Seguretat Social va ser dissenyat per la LBSS en termes que, pràcticament, han arribat fins hui. Encara que, al socaire de les diferents crisis econòmiques, s'han obert debats entorn del model tradicional de finançament de la Seguretat Social, bé al·legant-se una insuficiência de recursos per a afrontar els previsibles majors despeses, o bé posant-se en dubte la idoneïtat del sistema financer instaurat.

Es tracta de discursos que, fins fa no res, han propiciat successives reformes que, en lloc d'introduir innovacions rellevants al voltant dels recursos, s'han centrat en les despeses. De manera que -salvant les millores introduïdes per a afavorir la conciliació laboral i familiar o per a atendre a necessitats obertes amb la mort i la supervivencia- tals reformes han anat reduint les expectatives de ..... 7drets, bé endurint els requisits d'accés a les prestacions contributives, o bé reduint la seua quantia mitjançant les formules utilitzades per a determinar-les. I això sense perjuí de l'ampliació de les prestacions no contributives en regular l'ingrés mínim vital. .

A més últimament s'ha cercat augmentar el recursos més que retallar el augment de les pensions (Llei 21/2021, de 28 de desembre, de garantia del poder adquisitiu de les pensions i d'altres mesures de reforç de la sostenibilitat financera i social del sistema públic de pensions, així com RDLlei 2/2023, de 16 de març, de mesures urgents per a l'ampliació de drets dels pensionistes, la reducció de la bretxa de gènere i l'establiment d'un nou marc de sostenibilitat del sistema públic de pensions).

Recursos per finançar la Seguretat Social

La LBSS va determinar que els recursos per al finançament de la Seguretat Social estarien constituïts per "cotitzacions d'empreses i treballadors", "rendes i interessos" i "qualssevol altres ingressos", així com per "subvencions de l'Estat, que es consignaran amb caracter permanent en els seus Pressupostos Generals, i les que s'acorden per a atencions especials o resulten precises per exigències de la conjuntura" (Base 18ª). Es tracta d'una previsió que va ser assumida per els successius textos de Lleis de Seguretat Social, encara que en totes les fases de cicle econòmic recessiu s'ha obert un debat al voltant de la possible insuficiência de recursos per finançar el sistema o sobre la conveniencia de modificar el sistema financer tradicional.

De fet, en el "Pacte de Toledo" (1995), diverses recomanacions van incidir en els recursos financers proposant-se:

• v la "separació i clarificació de les fonts de finançament", de manera que les cotitzacions socials foren suficients per a cobrir les prestacions contributives (criteri d'autosuficiència), mentre que les prestacions no contributives, la sanitat, els serveis socials i les prestacions familiars es garantiren mitjançant aportacions de pressupostos públics (1ª Recomanació);
• v i la "evolució de les cotitzacions seguint les recomanacions del Llibre Blanco de Delors", reduint les cotitzacions per a dinamitzar l'ocupació, sempre que açò no destorbara l'equilibri financer del sistema contributiu (8ª Recomanació).

I, en el marc d'eixes recomanacions, s'introduïren modificacions normatives per tal separar les fonts de finançament, segons es tractara de prestacions contributives o no contributives de manera gradual (fins l'exercici econòmic de 2000). Però, en els següents Informes d'avaluació del Pacte de Toledo (2003, 2011, 2020), la corresponent Comissió parlamentària va constatar encara "queda per concloure la completa assumpció amb càrrec als Pressupostos Generals de l'Estat" del partides per finançar prestacions no contributives ("complements de minims", "bonificacions en les quotes a la Seguretat Social", "anticipació de l'edat ordinària de jubilació" i d'altres).

A més, després de la renovació de 2011, i segons es recomanava en el sí de la UE, es va preveure introduir el "Factor de sostenibilitat del sistema de la Seguretat Social ... a partir de 2027", encara que posteriorment aquesta previsió es va avançar considerablement establint-se la seua aplicació des de l'1 de gener de 2019 (Llei 23/2013, de 23 de desembre, reguladora del Factor de Sostenibilitat i de l'Index de Revaloració del sistema de Pensions de Seguretat Social). Si bé, més tard, es va retardar fins la data que s'acordara per la "Comissió de Seguiment i Avaluació dels Acords del Pacte de Toledo ... , i en tot cas ( ... ) en una data no posterior a l'1 de gener de 2023". No obstant, res es va preveure en la Renovació del pacte de Toledo de 2020 i, ans al contrari, la Llei 21/2021, que va succeir a aquesta renovació va derogar l'esmentat factor de sostenibilitat (antics arts. 210.1 y 211 LGSS) i, en el seu lloc, va introduir el denominat "Mecanismo de equidad intergeneracional" pel que s'estableix un augment progressiu de les cotitzacions des de 1 de gener de 2023 per nodrir el Fons 2de Reserva, en els termes que després s'assenyalarán.

En tot cas, i malgrat les múltiples reformes, la LGSS segueix enumerant en termes similars als texts precedents: que els diferents "recursos per al finançament de la Seguretat Social, els constitueixen:

1. Les aportacions progressives de l'Estat, que es consignen amb carácter permanent en els seus pressupostos generals, i les que s'acorden per a atencions especials o siguen necessàries per exigència de la conjuntura.
2. Les quotes de les persones obligades.
3. Les quantitats recaptades en concepte de recàrrecs, sancions o altres de naturalesa anàloga.
4. Els fruits, les rendes o els interessos i qualsevol altre producte dels seus recursos patrimonials.
5. Qualssevol altres ingressos ... "

Indicant, això sí, que:

• v les prestacions no contributives "es finançaran amb càrrec a les aportacions de l'Estat al Pressupost de la Seguretat Social", encara que "les prestacions i serveis d'assistència sanitària de la Seguretat Social i serveis socials la gestió dels quals es trobe transferida a les comunitats autonomes" es finançaran amb pressupostos d'aquestes,
• v les prestacions contributives i les despeses derivades de la seua gestió es finançaren amb les aportacions enumerada en les lletres b) a e) (art. 109 2 LGSS);
• v i la protecció a la desocupació "es finançarà mitjançant la cotització d'empresaris i treballadors i l'aportació de l'Estat'', de manera que la "quantia de l'aportació de l'Estať" serà la fixada cada any en la LPGE (art. 293.1 LGSS).

Als anteriors efectes, l'art. 109.3 LGSS matisa que "Tenen naturalesa no contributiva:

1. Les prestacions i serveis d'assistència sanitària inclosos en l'acció protectora de la Seguretat Social i els corresponents als serveis socials, llevat que es deriven d'accidents de treball i malalties professionals.
2. Les pensions no contributives per invalidesa i jubilació.
3. El subsidi per maternitat regulat en els articles 181 i 182 d'aquesta llei.
4. Els complements per mínims de les pensions de la Seguretat Social.
5. Les prestacions familiars regulades en el capítol I del títol VI.
6. L'ingrés minim vital".

Si bé a elles cal afegir la prestació temporal d'orfandat per a fills de mares que moren per violência masclista sense reunir el requisits per deixar-los pensions d'orfandat.

Mentre que la resta de prestacions integrades en l'acció protectora del sistema de la Seguretat Social tindran naturalesa contributiva.

Sistema financer per a les prestacions contributives i el Fons de Reserva

La LBSS es va decantar pel sistema financer "de repartiment", encara que admetent per a "els règims de desocupació i accidents de treball ... els sistemes de finançament que les seues caracteristiques exigisquen" (Base 18ª). Aquest sistema financer de repartiment descansa en el equilibri entre els ingressos i les despeses, de manera que amb les cotitzacions dels subjectes obligats i amb la resta de recursos de cada exercici, deuen enfrontar-se totes les prestacions a abonar durant el mateix exercici. Es tracta d'un sistema que introdueix una solidaritat entre generacions. Però comporta un risc de desequilibri si, per circumstàncies demogràfiques o conjunturals de condicions del mercat, els ingressos del exercici no són prou per abastir els pagaments durant el mateix. I per aquest motiu ja la LBSS va ordenar la constitució de "fons d'anivellació" i "fons de garantia per a 3suplir possibles déficits de cotització o excessos anormals de sinistralitat" (Base 18ª).

Per contra, en el sistema financer de capitalització, les aportacions anuals per raó de cada treballador van constituint un estalvi diferit que, incrementat, en el seu cas, amb els seus interessos, revertiran en el beneficiari quan aquest deixes d'estar en actiu. Aquest sistema té el inconvenient de requerir a curt termini de fons suficients per enfrontar els pagaments més immediats i es pot veure afectat per pèrdues de rendibilitat del capital mobiliari o actius en els que s'haguera invertit. A més, el beneficiari normalment sols obté la quantitat ingressada- amb guanys o pèrdues- però no una renda per tota la seua vida.

Les prescripcions de la LBSS han anat perpetuant-se a través dels diferents textos de Seguretat Social, disposant-se en l'actualitat que, per a "tots els Règims", el sistema financer "serà el de repartiment ... , sense perjudici del previst en l'apartat 3" (art. 110.1 LGSS).

L'excepció consisteix que, tractant-se de pensions d'IP o de mort i supervivencia derivades d'accidents de treball (AT), així com de malalties professionals (EP), la responsabilitat de les quals corresponga a les Mútues Col·laboradores amb la Seguretat Social (MCSS) -atribució de responsabilitat que depèn de les opcions de les empreses- o, si escau, a les empreses declarades responsables d'assumir eixes prestacions per no donar d'alta/cotitzar als treballadors, "es procedirà a la capitalització de l'import d'aquestes pensions, devent les entitats assenyalades constituir" en la Tresoreria General de la Seguretat Social (TGSS) "els capitals cost corresponents" (art. 110.3 LGSS). "Per capital cost s'entén el valor actual d'aquestes prestacions, que es determine en funció de les característicaes de cada pensió i aplicant els criteris tècnics actuarials més apropiats, de manera que els imports que s'obtinguen garantisquen la cobertura de les prestacions amb el grau d'aproximació més adequat i a aquest efecte el Ministeri ... aprovarà les taules de mortalitat i la taxa d'interès aplicables".

Regla i excepció que, més en particular, es reiteren després per al Règim General (arts. 259 i 260.1 LGSS). A més, l'últim article afegeix que "3. Les mútues o, si és el cas, les empreses responsables de les prestacions han d'ingressar en la Tresoreria General de la Seguretat Social els capitals en la quantia necessaria per constituir una renda certa temporal durant vint-i-cinc anys, del trenta per cent del salari dels treballadors que moren per consegüent mediata o immediata d'accident de treball o malaltia professional sense deixar cap familiar amb dret a pensió."

Així mateix, reproduint previsions precedents, encara es determina que en la TGSS "es constituirà un fons d'estabilització únic per a tot el sistema de la Seguretat Social, que tindrà per finalitat atendre les necessitats originades per desviacions entre ingressos i despeses" (art. 110.2 LGSS), matisant-se com s'invertiran "les reserves d'estabilització que no hagen de destinar-se de manera immediata al compliment de les obligacions" (art. 111 LGSS). Mentre que el precepte destinat als "remanents i insuficiències pressupostàries" ha sigut objecte de majors reformes. Certament, la fase recessiva de principis dels anys noranta també va sembrar dubtes sobre la idoneïtat del sistema financer de repartiment, proposant-se, per alguns sectors, un viratge cap al sistema de capitalització segons el model xilè, o un gir cap a sistemes mixts que començaven a assajar-se en alguns països europeus. No obstant açò, el Pacte de Toledo va seguir apostant pel sistema financer de repartiment, encara que recomanant la constitució de reserves nodrides amb excedents d'anys de bonança per a atenuar els moments baixos del cicle econòmic. En efecte, els inconvenients que pot presentar un sistema de repartiment del que, a més, s'exigeix l'autosuficiencia, s'agreugen quan la base de població activa disminueix. En tal cas, mentre es recapten menys ingressos, augmenta la despesa o el nombre de beneficiaris. Per aquest motiu també en el Pacte de Toledo es recomanà la creació d'un Fons de Reserva, de manera que els excedents que poguera haver-hi en els moments de bonança es destinaren a constituir reserves que permeteren afrontar els moments baixos del cicle (Recomanació 2ª).

I així encara hui s'assenyala que en la TGSS "es constituirà un Fons de Reserva de la Seguretat 4