Tecnología y Estado: análisis conceptual y políticas públicas

TECNOLOGIA Y ESTADO

Rogelio J. Biasizo/Sebastián R. Loggio Facultad de Ciencias de la Administración / CONCORDIA - ENTRE RIOS - ARGENTINA

AMEX DEL 5.1 MA NORT DEL ZUR NOVA GUINEA

Aspectos conceptuales e históricos. Tendencias

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ENTRE RIOS ESTADO: Aspectos conceptuales.

El contenido de esta sección pretende brindar algunos conceptos sobre el Estado, los cuales tendrán su referencia histórica, con la consiguiente profundización, en la segunda sección "El Estado en la historia del Capitalismo", y se hace mención a los mismos en la tercera sección "Reforma del Estado". Es recomendable a los efectos de ordenar y aprovechar el estudio, hacer una primera lectura de esta sección, y volver a la misma una vez concluída la lectura de las otras dos secciones del tema Estado. De esa manera los conceptos vertidos en la presente, podrán ser aprehendidos con mayor versatilidad y profundidad.

ESTADO Y GOBIERNO

El término Estado, en su sentido más amplio, denota un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y su población, a la que se denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboración de reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno organizado.

territorio Estado coerción soberanía población

Gobierno es un término que a menudo se usa de forma diferente según el contexto. Puede referirse al proceso de gobernar, al ejercicio del poder. Puede también referirse a la existencia de ese proceso, a una situación de "imperio del orden". Con frecuencia, por "gobierno" se entiende el conjunto de personas que ocupan puestos de autoridad en un Estado. El término puede referirse a la manera, método o sistema de gobernar una sociedad, a la estructura y organización de 77los cargos públicos y al modo en que se relacionan con los gobernados66.

El estado es una institución, pero es un compuesto de instituciones específicas, para hacer frente a diferentes tipos de necesidades públicas, absolutas o relativas.

En cuanto a la posesión de medios para ejercer coerción legítima, la misma está referida al territorio y a la población, y esto es la soberanía. Si el Estado no tiene dominio sobre todo el territorio, en dichos lugares es como que no existiera el Estado, y por esa razón se habla de paraestados, por ejemplo en el caso de territorios dominados por grupos paraestatales, es decir paralelos al Estado. Es el caso también, cuando el "Estado en tanto ley" no rige, y para ello basta un ejemplo en los caudillismos o los territorios de las mafias, donde impera "su propia ley".

"El Estado basa su pretensión de ser aceptado como un sistema de dominación y de coordinación social, es decir basa su legitimidad en convencer, habitual y generalizadamente, que sus acciones se orientan al logro del bien común de la población que alberga en su territorio. La existencia de un estado (es decir, de un tipo de autoridad territorialmente delimitada que pretende supremacía en el control de la violencia en ese ámbito) conlleva la idea de un bien que es público, o común para todos los habitantes de ese territorio"67.

Según M. Mann, el Estado presenta cuatro características sustantivas y elementales que lo transforman en un actor peculiar, a saber:

1. un marco diferenciado de instituciones y funcionarios (elite estatal);
2. centralidad, es decir, la estructuración de relaciones políticas que irradian desde un centro;
3. un territorio claramente demarcado sobre el cual opera;
4. y el monopolio de la autoridad para tomar decisiones, respaldado en el manejo exclusivo de los medios de violencia física.68

En este sentido, siguiendo a Guillermo O'Donnell69, es necesario no confundir el Estado con el aparato estatal o el conjunto de burocracias públicas7º, como así también el Estado con el sistema legal que sustenta el orden social en un territorio dado. Ambos (burocracia y sistema legal) son dimensiones constitutivas del estado. Tanto la "revolución conductista" anglosajona (que obstaculizó la idea de la ley como dimensión constitutiva del estado) como contribuciones de Max Weber, no consiguieron ver al estado como una realidad compleja formada por sus aspectos burocrático-organizativos y también por sus aspectos legales. El estado también es un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en última instancia respalda con una garantía coactiva centralizada, sobre un territorio dado.

A estas dos dimensiones citadas habría que agregar la dimensión ideológica. En el Estado hay siempre algún concepto de bien público o bien público supremo. En este sentido se habla de predecibilidad social, siendo el estado el agente autorizado de los intereses nacionales. La predecibilidad social generalizada es el sentido del orden (con base al cual los agentes particulares pueden realizar su propia proyección de vida), y estaría respaldado (al menos idealmente) por las acciones de la burocracia pública. La noción de "orden" posibilitó el proceso de construcción de los estados nacionales. Un orden visto como necesario para estabilizar las condiciones del contexto social en el que pudieran desarrollarse las fuerzas productivas (Oszlak, 1994).

En síntesis, es posible distinguir en el estado tres dimensiones:

66 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 "El Estado en un mundo en transformación" Washington, D.C. 1997. 67 O'DONNELL, Guillermo. " Estado, Democracia y Globalización. Algunas reflexiones generales" en "Realidad Económica Nº 158". IADE. Buenos Aires, Setiembre 1998. 78 68 MANN, Michael, citado por MIDAGLIA, Carmen en "Reforma de Estado: una perspectiva de análisis alternativa". 69 O'DONNELL, Guillermo. "Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a países poscomunistas", en "Desarrollo Económico, vol. 33, Nº 130". IDES, Buenos Aires, Julio-Setiembre 1993. 70 De Gournay, a principios del siglo XIX, acuñó el término "burocracia" para referirse al surgimiento de un nuevo grupo de funcionarios para quienes la tarea de gobernar se había constituído en un fin en sí mismo. 790

• La burocrática-organizacional (el aparato estatal burocracia);
• El sistema legal (marco jurídico institucional);
• La ideológica (concepto de bien público).

Por esto, cuando se habla de crisis del estado (fundamentalmente en la década de los '80), esta afecta la legalidad efectiva, en tanto conjunto de burocracias (capaces de cumplir sus funciones con razonable eficacia) y en tanto agente legitimado del interés común.

Legalidad efectiva del Estado

Legalidad efectiva, o sea la presencia del Estado "en tanto ley" en todo el territorio y en su población (aspectos territoriales y funcionales), es decir la vigencia real de la ley en todos los ámbitos.

Conjunto de burocracias

Conjunto de burocracias, o sea los cuerpos que integran el Estado (funcionarios, empleados).

Agente legitimado del interés común

Agente legitimado del interés común, es decir que el Estado es como quien indica el rumbo a seguir al conjunto de la sociedad, el que da sentido a esa comunidad, es como el timón de la barca, el puente entre el pasado y el futuro. En este sentido, es muy ilustrativa la afirmación del Dr. Abel Parentini Posse71 "El Estado no es un episodio externo a la sociedad, sino que es un poco el centro de la sociedad, el cerebro de la sociedad, el sistema nervioso de la sociedad; o sea una comunidad sin Estado podría decirse que podrá ser víctima fácil de la historia; una comunidad con Estado tiene esta dimensión de conciencia que en este tiempo está totalmente olvidada", "El Estado recibe esa conciencia del pasado en el presente y a su vez proyecta esa conciencia al futuro de una comunidad. Todas las naciones viven una especie de leyenda, la gran leyenda de la aventura argentina, que nace de la organización de la independencia, de la organización nacional, de la aventura modernizadora del '90, de la aventura democratizadora de Hipólito Yrigoyen, de la democratización social del peronismo, todo eso es una gran leyenda que forma parte de nuestra vida y a la cual no podemos renunciar".

La presencia del estado tiene alcance tanto territorial como funcional, que hace referencia a las características concretas que toma el estado, y a la aplicación o no-aplicación efectiva de la ley en diferentes jurisdicciones72.

Autonomía del Estado

El Estado en su condición de autónomo es una organización con suficiente poder sobre la población como para implementar una gama diversa de acciones. Tiene posibilidad de actuación como un actor con características particulares (diferente de los otros actores: corporaciones, sindicatos, etc), y movido por ciertos intereses (permanentes) que lo distinguen de otros actores.

La autonomía es un rasgo relacional, no un rasgo estructural del Estado (no es algo que está dado, sino que se construye históricamente). Esto quiere decir que depende del tipo de vinculación, de la relación que tiene con la comunidad. Tiene que ver con la formación de sus cuerpos burocráticos, con la independencia que los mismos tengan, con el nivel de retribución, con las posibilidades de realización que tengan dentro de la órbita estatal. También tiene que ver con el respeto por la legalidad y la estabilidad (o no) que se tenga en las decisiones y cometidos que el mismo Estado toma a su cargo. Por eso se sostiene que la autonomía es una construcción histórica, o sea cómo se construyeron sus cuerpos internos, cómo se relacionó con los grupos fuera del Estado, y cómo se reguló. Al ser un rasgo relacional puede ir variando históricamente, ya que depende de la relación que existe

71 PARENTINI POSSE, Abel. "Concepción y Administración del Estado Nacional: Enfoques Alternativos. La Visión de los politólogos" en "II Congreso de Economía". Cons.Prof. de Cs. Económicas de la Capital Federal: "Las instituciones de fin de siglo: el orden democrático y el funcionamiento del mercado". Buenos Aires, Abril 1998. 80 72 Guillermo O'Donnell pinta el territorio de los países analizados de Azul, Verde y Marrón (en forma combinada en cada país). El Azul significa presencia del estado tanto en lo territorial como en lo funcional. Verde simboliza la presencia territorial, pero menor presencia funcional (por ejemplo los gobiernos locales que funcionan en base a personalismo, familismo, prebendismo, clientelismo, etc). El Marrón simboliza baja presencia del Estado tanto en lo territorial como en lo funcional. 81