La Administración Pública en la Constitución y las Leyes 39/2015 y 40/2015

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN

Concepto de Administración Pública

El término Administración Pública es un término general bajo el cual, en realidad, se comprenden las distintas Administraciones Públicas existentes en cada Ordenamiento jurídico.

Las Administraciones Públicas se pueden definir como aquellas organizaciones de carácter público, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios, que tienen como fin o misión fundamental el servicio a los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

Con el artículo 97 da comienzo el Título IV de la Constitución Española (CE) que, bajo el epígrafe "Del Gobierno y de la Administración", dedica a la configuración del Poder Ejecutivo.

Gobierno y Administración son dos entes distintos, aunque estrechamente vinculados, según se desprende de la propia rúbrica del Título IV de la CE. Tal impresión se refuerza por los artículos 98 y 103 de la CE que establecen, el primero la composición del Gobierno y el segundo, la remisión a la Ley para la de la Administración. Y en efecto, distintas leyes regulan, además, cada uno de ellos:

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• La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

La distinción entre Gobierno y Administración está efectivamente implícita en los artículos 97 y 98 CE. Según el primero de estos preceptos el Gobierno es el que dirige la Administración, lo que sugiere que el Gobierno es algo, al menos parcialmente, distinto de la Administración, que se halla subordinada a él.

La Administración es en efecto un enorme aparato constituido por órganos jerárquicamente ordenados que actúa con personalidad jurídica bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al derecho. La estructura jerárquica de la Administración culmina en el Consejo de Ministros, que es el Gobierno, pero es además Administración.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN

Como hemos comentado el Título IV de la CE regula la Administración en los artículos 103 y siguientes.

Según dicho artículo (103) la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

El principio de eficacia implica una verdadera profesionalización del funcionariado y la aplicación de modernas técnicas de división del trabajo, de mecanización y de normalización.

En cuanto al principio de jerarquía supone la fiscalización y dirección de la conducta de los órganos inferiores por parte de los superiores, resolviendo además los conflictos que pudieran ocasionarse entre los mismos.

Por otra parte, el principio de descentralización supone el traslado de la titularidad de competencias por parte de una administración a otra, o a entes pertenecientes a la misma pero dotados de personalidad jurídica. pudiendo distinguir la descentralización territorial y la funcional o institucional.

En el caso de la desconcentración, se produce idéntico traspaso de competencias que en la descentralización, si bien se efectúa por un órgano de una administración a favor de otro órgano de la misma administración, que no está dotado de personalidad jurídica.

En cuanto a la coordinación se refiere a la necesarias relaciones de complementariedad que deben existir entre órganos de distinto ramo de la Administración entre los que no existe relación jerárquica.

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El artículo 103.2 continúa estableciendo que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

El artículo 104 de la CE establece que las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad.

El artículo 105 establece que deberá regularse a través de una ley:

1. La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
2. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
3. El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

El artículo 106 encomienda a los Tribunales controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Finalmente el Titulo IV finaliza regulando el artículo 107 el Consejo de Estado, el cual es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia.

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LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Disposiciones sobre el Procedimiento Administrativo Común

El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia legislativa para regular:

• Las bases del régimen jurídico de las AAPP y el régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas y
• El procedimiento administrativo común.
• El sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas

Esta atribución tiene su fundamento en la necesidad de asegurar un tratamiento uniforme a los administrados ante las diferentes Administraciones Públicas.

En virtud de esta competencia se dictó en su momento la Ley 30/1992, y en el año 2015 las dos leyes que vienen a sustituirla como son:

• La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)
• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ)

Las citadas leyes van a constituir los dos ejes del Derecho Administrativo en las relaciones de las Administraciones Públicas españolas: la primera de ellas referida a las relaciones "ad extra" (externas) entre las Administraciones y los administrados (ciudadanos) y la segunda a las relaciones "ad intra" (internas), esto es, al funcionamiento interno de cada Administración y a las relaciones entre ellas.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Como hemos indicado, esta Ley regula las relaciones de las Administraciones Públicas con los ciudadanos y con las entidades que no forman parte de las mismas.

De acuerdo con el marco constitucional, esta Ley va a regular los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos respecto de la actividad administrativa.

Estructura y contenido de la Ley 39/2015

La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en siete títulos, ocho disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

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El contenido de sus diferentes títulos es el siguiente:

• El Título preliminar, disposiciones generales.
• El Título I, de los interesados en el procedimiento.
• El Título II, de la actividad de las Administraciones Públicas.
• El Título III, de los actos administrativos.
• El Título IV, de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común.
• El Título V, de la revisión de los actos en vía administrativa.
• El Título VI, de la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

Objeto y ámbito de aplicación de la Ley 39/2015

El objeto de la Ley aparece definido en su artículo 1, según el cual dicho objeto es regular:

1. Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos
2. El procedimiento administrativo común de todas las Administraciones Públicas (incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas)
3. Los principios a los que ha de ajustar sus principios el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

El ámbito subjetivo de aplicación de la Ley es el establecido en el artículo 2 de la Ley. Se aplica al sector público, que comprende:

1. La Administración General del Estado
2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas
3. Las Entidades que integran la Administración Local
4. El sector público institucional

El sector público institucional se integra por:

1. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
2. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
3. Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

El sector público es un concepto más amplio que el de Administración Pública. Por ello la Ley concreta cuáles son los entes públicos que tienen la consideración de

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