Concepto, evolución y fuentes de la Seguridad Social, apuntes de Universidad

Concepto de la Seguridad Social

FRANCISCO LOZANO LARES CURSO 2022-2023 TEMA 1 .- CONCEPTO, EVOLUCIÓN Y FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Aproximación conceptual a la Seguridad Social

Aún sigue siendo válida la definición efectuada por William Beveridge en 1944 según la cual la seguridad social es "el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse, por óptima que sea la situación del conjunto de la sociedad en que vivan"1. De ahí podemos deducir que la seguridad social es, ante todo, la ordenación jurídica de una determinada realidad social consistente en el establecimiento de unas medidas de protección social, las denominadas prestaciones sociales, que actúan como remedio o paliativo frente al estado de necesidad individual generado por la actualización o materialización de una determinada contingencia, protegiendo así al conjunto de los ciudadanos frente a los denominados riesgos sociales, calificados así por contraposición a los riesgos naturales y por el hecho de concretarse en individuos integrados en una sociedad determinada.

De acuerdo con Alonso Olea2, estos riesgos sociales tienen tres notas caracterizadoras: a) su materialización individual, puesto que no se trata de contingencias o situaciones que afecten a la sociedad en su conjunto sino a cada individuo en concreto; b) su carácter personal, dado que son riesgos que afectan a las personas expuestos a ellos y no a su patrimonio, de ahí que, utilizando la terminología del Derecho de Seguros, la seguridad social sería un seguro de personas y no un seguro de cosas; c) su naturaleza económica, puesto que son riesgos cuya actualización genera una deficiencia de recursos económicos personales, bien porque ocasionen una disminución de las rentas usuales, porque produzcan un exceso anormal de gastos o por la conjunción de ambas cosas a la vez.

Como se deduce de lo expuesto, este tipo de riesgos sociales pueden darse en todas las épocas y en cualquier tipo de sociedad, aunque su grado de potencialidad, su capacidad de materialización o actualización, dependerá del modelo de sociedad en el que se manifiesten. Así, será mucho más probable, por ejemplo, la materialización de riesgos como el hambre o la mortalidad infantil en sociedades primitivas o subdesarrolladas que en sociedades avanzadas, mientras que será más probable en estas la materialización de riesgos como el accidente de tráfico, el accidente laboral o la pérdida del empleo.

Es por ello que el número y extensión de los riesgos sociales contemplados por un determinado ordenamiento jurídico, lo que técnicamente se llama cobertura del sistema de protección social, ni ha sido ni será siempre el mismo, sino que dependerá de cada país en cuestión y de cada etapa histórica a la que hagamos referencia. En la actualidad, sobre todo en los países desarrollados, se tiende al llamado ideal de cobertura, plasmado en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que abarca desde situaciones de necesidad, entre las que se incluyen la enfermedad, la invalidez, la maternidad, la muerte y el paro forzoso, a situaciones de precariedad como la vejez y la existencia de cargas familiares.

Este ideal de cobertura parece haberse estabilizado desde entonces y aunque existen muchas otras "necesidades sociales" (tales como el derecho a una vivienda digna, 1 Full Employment in a Free society, Londres, 1944, pág. 11. 2 Instituciones de Seguridad Social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1979, págs.18 a 20. 1FRANCISCO LOZANO LARES CURSO 2022-2023 transporte colectivo, educación básica y medio ambiente sano), resulta difícil imaginar algún otro tipo de "riesgo social", con las características mencionadas, que pudiera incorporarse a la lista. Por ello, la tendencia actual, como dijera en su día Alonso Olea, se dirige más al perfeccionamiento en la cobertura y a la extensión personal "de los riesgos ya alumbrados que al alumbramiento de nuevos riesgos"3.

En cualquier caso, en las últimas décadas se ha venido gestando un nuevo tipo de contingencia social que se correspondería con el riesgo de pobreza o exclusión social, al que también la seguridad social estaría dando remedio a través de nuevas prestaciones sociales como las rentas mínimas autonómica y el denominado ingreso mínimo vital, cuya finalidad sería la de garantizar un nivel de ingresos mínimo para cubrir necesidades individuales o familiares básicas como la alimentación o el vestido.

La seguridad social, parece configurada pues como una parcela esencial del denominado "estado del bienestar"4, concepto algo más amplio que abarcaría condiciones materiales de vida, como la vivienda, y necesidades colectivas, de goce individual pero que benefician a la sociedad en su conjunto, como el transporte público, la educación gratuita y la asistencia sanitaria. La seguridad social es parte esencial de ese concepto amplio de estado del bienestar, puesto que, si bien no ampara necesidades materiales ni necesidades colectivas, dado el carácter personal e individual de los riesgos sociales cubiertos, su campo de actuación se extiende tanto a la asistencia sanitaria como a todas aquellas económicas derivadas de un aumento del gasto o una disminución de los ingresos de un determinado individuo.

Y para poder hacer frente a sus vastos objetivos, la seguridad social aparece configurado como un verdadero sistema institucional integrado por: a) el establecimiento de un conjunto de normas jurídicas que delimitan derechos y obligaciones de los ciudadanos; b) la instauración de una variada gama de organismos públicos que establecen un sistema de relaciones entre los ciudadanos y el Estado conforme a unas reglas de actuación procedimentales; y c) la fijación de unas técnicas matemáticas de cálculo con las que se determinan y atribuyen las medidas económicas previstas. Toda una compleja obra de ingeniería social, en definitiva, que desde su implantación a finales del siglo XIX ha conseguido hacer frente a las situaciones de necesidad de las personas trabajadoras, a la pobreza y al riesgo de exclusión social de quienes tienen la inmensa fortuna de ser ciudadanos de países con sistemas sólidos de seguridad social.

Técnicas de protección de los riesgos sociales a lo largo de la historia

Como vemos, la seguridad social lleva implícita la puesta en funcionamiento de unas técnicas de protección social frente a los riesgos sociales o, si se quiere, frente a las adversidades que a cualquier persona le pueden sobrevenir en un momento determinado. Ahora bien, a diferencia de lo que sucede con los riesgos o contingencias sociales, que han existido desde siempre, los mecanismos de cobertura o fórmulas de protección frente al infortunio han variado mucho a lo largo del tiempo, y lo que hoy llamamos prestaciones de seguridad social pueden ser consideradas como una de esas fórmulas o técnicas de protección.

3 Obra cit., pág. 21. 4 Término que procede de la expresión anglosajona welfare state, acuñada en 1945 por William Temple, a la sazón Arzobispo de Canterbury, para contraponer las políticas keynesianas de posguerra al warfare state (estado de guerra) de la Alemania nazi. 2FRANCISCO LOZANO LARES CURSO 2022-2023 En función de la etapa histórica en la que fueron implantadas o desarrollas, las medidas adoptadas frente al infortunio pueden ser clasificadas en dos grandes bloques, donde quedarían encuadradas, por un lado, las fórmulas de protección inespecíficas, anteriores a la revolución industrial, y, por otro lado, las técnicas de protección social propiamente dichas, surgidas tras la revolución industrial como respuesta a las demandas del proletariado.

Fórmulas de protección social preindustriales o inespecíficas

Como el infortunio es una constante histórica, a la que cualquier persona o grupo social ha podido estar expuesto, la primera fórmula de reacción frente a la adversidad fue la asistencia familiar, que es un mecanismo de solidaridad basado en el parentesco. En virtud de los lazos parentales, la familia acude en ayuda del pariente necesitado bien de forma voluntaria o, a medida que las sociedades se hacen más complejas, impelida por la denominada obligación de alimentos que hoy vemos plasmada en los arts. 142 a 153 de nuestro Código Civil5, que viene a ser el reflejo normativo actual de la asistencia familiar.

Ahora bien, la transformación social experimentada por el concepto de familia, con la aparición de nuevos agrupamientos familiares, no necesariamente basados en el parentesco tradicional, la reducción del núcleo familiar a los parientes directos en línea recta (padres e hijos) y la paulatina disolución de los lazos parentales típicos de las sociedades avanzadas, la convierten en una fórmula de protección de los riesgos sociales sumamente ineficaz, de ahí que haya de apelarse cada vez más a otros modelos de solidaridad social, basados en el concepto de ciudadanía.

Más allá del ámbito familiar, la actuación frente al infortunio se redujo durante siglos a lo que pudiera derivarse de la beneficencia privada. La beneficencia, ya sea ejercida por particulares o por instituciones eclesiásticas, puede ser definida como una fórmula de atención a la indigencia que intenta paliar la situación de pobreza una vez producida, por lo que no previene ni remedia ex origine las causas de la pobreza, de ahí que como técnica de protección de riesgos sociales sea manifiestamente ineficaz. Sus principales carencias derivan del hecho de tratarse de una concesión de carácter voluntario y discrecional, que no genera derechos subjetivos de ningún tipo, así como de su insuficiente envergadura económica, además de resultar lesiva para la dignidad humana en la medida en que exige una demostración constante de la situación de indigencia. Resulta evidente, pues, que la cobertura de los riesgos sociales no puede depender de la acción errática de la beneficencia privada porque, como decía Hegel, ello equivaldría a dejarlo todo en manos de "la doble contingencia de que exista un sentimiento generoso y de que quien lo posea conozca la necesidad"6. La tipología actual de esta fórmula de atención a la indigencia va desde la simple limosna individual espontánea a la concesión de ayudas o la prestación de servicios sociales o sanitarios a través de organizaciones religiosas o filantrópicas constituidas a tal fin como organizaciones no gubernamentales (ONG).

Otra fórmula tradicional de atención a la indigencia similar a la anterior pero donde los dadivosos son los poderes públicos y no los particulares es la denominada beneficencia pública. Su evolución histórica acabaría desembocando, a través de diversas vicisitudes, en lo que hoy conocemos como asistencia social, constituida por un conjunto de 5 Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil, que puede verse on line en https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1889-4763. 6 Grundlinien der Philosophie des Rechts, 4ª edición de Hoffmeister, Hamburgo, 1955, pág. 200. 3