Planes económicos: Consenso de Washington y teorías de Dani Rodrik

Capítulo 3

Planes económicos

El neoliberalismo es a la economía neoclásica, lo que la astrología es a la astronomía. DANI RODRIK (2002)

3.1. Introducción

Hemos visto que la política económica consiste en combinar instrumentos para al- canzar objetivos. Un plan económico queda definido por los objetivos que pretende al- canzar y por la combinación de instrumentos a la que recurre. Si el objetivo es controlar la inflación estamos frente a un plan de estabilización, si el objetivo es el crecimiento, hablamos de un plan de crecimiento, los planes de ajuste se proponen generalmente garantizar la solvencia externa. Describiremos en esta unidad el Consenso de Washing- ton y resumiremos las objeciones que se hicieron a este tipo de plan, en particular, pre- sentaremos la visión de Dani Rodrik (2002, 2005) y su propuesta alternativa. En el período de posguerra las políticas de desarrollo estuvieron dominadas por la idea de que la industrialización era la clave para alcanzar el crecimiento sostenido. Ade- más, las sociedades latinoamericanas carecían de una clase empresarial sólida y tenían mercados débiles e incompletos, por lo que se asumía que el estado debía participar activamente en la producción, la acumulación de capital y la incorporación de tecno- logías. Las políticas que se implementaron tuvieron un fuerte sesgo a favor del sector urbano y la actividad manufacturera (especialmente en los sectores de sustitución de importaciones). Para dirigir la asignación de recursos en el sentido deseado se manipu- laron precios relativos, se recurrió al proteccionismo y se intervino en la intermediación financiera. En un número creciente de países, sin embargo, estas políticas enfrentaron serias dificultades para dar cumplimiento a su principal promesa: garantizar el creci- miento sostenido y el desarrollo. Estas políticas dieron origen al fenómeno del popu- lismo. El populismo, es algo más fácil de identificar que de definir (Williamson, 1990a) (p.20), y la mejor definición del populismo sería la planteada por Ricardo Hausmann: "redistribución no disciplinada por una restricción presupuestaria". O sea, se redistri- buye el ingreso sin respetar la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno consolidado, lo que genera déficit fiscal que al ser financiado con emisión monetaria termina en crisis y convierte a esa redistribución en algo efímero. Las políticas populis- tas no son monopolio exclusivo de la izquierda, sino que también hay políticas popu- listas de derecha como los recortes fiscales hechos por los presidentes Ronald Reagan 69en 1981, George W. Bush en 2001 y Donald Trump en 2018. A partir de la posguerra América Latina se vio sometida a políticas económicas erra- das: política de sustitución de importaciones sin ningún tipo de auditoria ni evaluación costo-beneficio de los subsidios otorgados, gobiernos capturados por intereses parti- culares que eran incapaces de negar favores especiales, bancos centrales que termina- ban financiando los déficit fiscales, atraso cambiario, esto es, una moneda doméstica sobrevaluada en el mercado cambiario (lo que generalmente se hacía para controlar la inflación), falta de incentivos al ahorro, hostilidad hacia la inversión extranjera directa, empresas estatales de servicios públicos rehenes del clientelismo político con el que se manejaban los asuntos públicos. A partir de los setenta comenzaron a aparecer estudios muy bien fundamentados empíricamente que cuestionaron las estrategias de desarrollo basadas en el proteccio- nismo y la represión financiera1 de la posguerra. En este contexto, se inició la consolida- ción de un nuevo paradigma en el que la vieja fe en la industrialización se reemplazaría por una decidida confianza en los mercados, la creatividad del sector privado y la in- tegración en la economía mundial como instrumentos de promover el crecimiento. La comparación de las experiencias del sudeste asiático con los países de América Lati- na devino un ejercicio recurrente. Los éxitos de Corea, Taiwán, Hong Kong y Singapur fueron atribuidos, básicamente, a la apertura económica, la dinámica exportadora y la creación de un entorno favorable al mercado que difería del modelo latinoamericano de sustitución de importaciones y del dirigismo de los países socialistas. La capacidad de crecimiento sería potenciada gracias a una más rápida acumulación de activos fí- sicos, capital humano y conocimiento. La integración en la economía mundial jugaría un papel central en la medida en que la apertura económica era vista como un me- dio poderoso para aumentar el tamaño de los mercados, incrementar la competencia y proveer acceso al ahorro externo y las nuevas tecnologías Krueger (1995). Los primeros programas ambiciosos de liberalización financiera y apertura -que se suponía emula- ban lo hecho en Asia- se implementaron en los setenta en el Cono Sur. En Argentina fue la experiencia de apertura comercial y financiera implementada por el ministro Al- fredo Martínez de Hoz durante la dictadura militar. Estos programas fracasaron debi- do a errores en su diseño (inadecuada secuencia en el orden de las reformas, apertura comercial con déficit fiscal y un tipo de cambio real bajo y/o atraso cambiario que des- truyó parte del sector industrial y generó un alto nivel de endeudamiento externo). La lección más importante fue que la apertura comercial debía realizarse con un tipo de cambio competitivo. Además de esto y de los problemas de secuencia, un cuestiona- miento de peso al nuevo paradigma de mercado que se iba consolidando provino de los académicos que habían estudiado el caso asiático en profundidad. El desacuerdo giraba en torno a tres puntos: los roles del estado, de la política industrial (o políticas de desarrollo productivo) y del sistema financiero en un contexto de fallas de merca- do relevantes. Estos académicos afirmaban que en Asia había grandes dosis de política industrial, intervención del estado y represión financiera y, por ende, sugerían que las estrategias de liberalización no llevarían a replicar los procesos de crecimiento obser- vados en esas economías. Este debate académico, no obstante, no impidió la consolidación del nuevo enfo- que del desarrollo en el plano de las políticas. Un creciente número de países, muchos de ellos afectados por la crisis de la deuda de principios de los ochenta, adoptaron pa- 1 Se denomina represión financiera a situaciones en las que el sistema financiero existen topes en las tasas de interés, controles cuantitativos y asignación de crédito selectivo, altos requisitos de reservas mínimas so- bre los depósitos bancarios, control directo por parte del Estado de parte del sistema bancario, y asignación forzada de préstamos al sector público de la parte de bancos privados 70quetes de reforma. La agenda de reformas a seguir se estandarizó tanto que Williamson (1990) pudo codificarlas en diez áreas de reforma que propuso llamar "Consenso de Wa- shington", una especie de plan económico para los países de América Latina. ¿ Cuáles eran los objetivos perseguidos y cuál era la combinación de instrumentos que plantea- ba el Consenso de Washington?

3.2. El Consenso de Washington

A fines de 1989 un grupo de ministros de finanzas y economía de América Latina se reunieron con expertos en desarrollo y académicos en una conferencia organizada por el Instituto de Economía Internacional en Washington.2 En el documento de base elaborado para realizar la convocatoria, John Williamson (1990b) describió una serie de reformas que los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, etc.) y los sectores políticos de Washington consideraban ne- cesarios para que los países de América Latina pudieran emprender un sendero de cre- cimiento económico y promover el desarrollo. A su vez se solicitó a los participantes de los países latinoamericanos que expusieran sus puntos de vista buscando aclarar el gra- do de aceptación que existía sobre cada uno de los temas planteados, y hasta que punto esas políticas habían empezado a implementarse realmente en América Latina, si los resultados obtenidos justificaban las expectativas creadas y si se necesitaban medidas adicionales. Luego de la conferencia Williamson (1990a) sintetizó las diversas ponen- cias que se presentaron en torno de los instrumentos que él había sugerido, señalando que los participantes del evento habían logrado un consenso sustancial en cuanto a cierto paquete de medidas que debían servir para diseñar la política económica en los países latinoamericanos. Este paquete, que Williamson denominó "Consenso de Wa- shington", consistía en diez áreas de reforma (políticas instrumentales) que el propio autor resumió de la siguiente manera:3

• Disciplina fiscal Los déficit presupuestarios bien medidos, esto es, incluyendo el de los gobiernos provinciales, empresas estatales y el banco central, deben ser suficientemente pe- queños para poder financiarse sin recurrir al impuesto inflacionario. Esto implica generalmente un superávit primario (antes del pago de los intereses de la deuda) de varios puntos del PIB, y un déficit operativo4 de no más de 2 % del PIB.
• Reordenar las prioridades en el gasto público La política de reforma consiste en reorientar el gasto desde las áreas privilegiadas políticamente, que generalmente reciben más recursos de los que podrían me- recer dado su retorno económico, tales como administración, defensa, subsidios generalizados, y proyectos faraónicos, hacia áreas desatendidas con alto retorno económico y gran potencial para mejorar la distribución del ingreso, tales como salud y educación primaria, e infraestructura.
• Reforma impositiva La reforma fiscal implica ampliar la base imponible y disminuir las alícuotas mar- ginales. La intención es de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin dis- minuir la progresividad alcanzada. Mejorar la administración tributaria (inclu- 2Institute for International Economics http://www.iie.com 3Williamson (1994), pp. 26-28. 4 déficit fiscal sin considerar la fracción de los intereses que compensa la erosión provocada por la inflación 71