Teoría de la Separación de Poderes en Derecho Constitucional

La Teoría de la Separación de Poderes

A lo largo de las lecciones anteriores la separación de poderes ha hecho acto de presencia en varias ocasiones. Prácticamente no hay ninguna en la que o no haya irrumpido directamente o no haya proyectado su sombra de alguna manera. Y es que no es posible ni definir la Constitución sin mencionar la separación de poderes, como ya enfatizó en su día el art. 16 DDHC, ni hay forma de abordar los derechos fundamentales sin tomar en consideración la posición que cada uno de los poderes del Estado ocupa en relación con los mismos, ni tampoco se puede analizar la democracia representativa o los regímenes políticos sin reparar en que son varios los poderes que tienen que ser combinados para que una democracia representativa funcione un régimen político sea operativo.

Quiere decirse que nos encontramos ante un tema central del Estado constitucional y, por tanto, también del Derecho Constitucional. Y un tema, además, cuyo estudio no puede ser demorado por más tiempo. Si hasta el momento hemos podido operar con l a separación de poderes sin definirla, sin saber muy bien qué es, por qué nace y a qué obedece su incorporación a la articulación jurídica del poder político, ya no podemos seguir así. Hasta el momento hemos operado a partir de una intuición de qué es la separación de poderes. Ha llegado la hora de tener un conocimiento científico de la misma.

Y ha llegado la hora, porque con esta Lección empezamos el análisis de lo que tradicionalmente se ha conocido como parte orgánica de la Constitución. Vamos a iniciar el estudio de los órganos constitucionales del Estado, esto es, de los ór- ganos a través de los cuales el Estado manifiesta su voluntad y la hace efectiva en términos generales o en situaciones particulares. En consecuencia, a partir de este momento hay que delimitar con precisión cómo ha definido el constituyente los órganos y los procedimientos a través de los cuales el Estado va a llevar a cabo todas esas operaciones. Los poderes del Estado no son de ahora en adelante puntos de referencia en el análisis de otras cuestiones, sino objeto central del análisis. Justamente por eso, antes de entrar en el estudio de cada uno de ellos, hay que saber que existen, cuál es la razón última de que todas las Constituciones ininterrumpidamente desde finales del siglo xviI los hayan considerado elementos esenciales en la ordenación jurídica del Estado.

Para ello, como fácilmente puede comprenderse, hay que empezar por el principio: por la teoría general de la separación de poderes.

Origen de la Teoría de la Separación de Poderes

La primera formulación «reconocible» de la teoría de la separación de pode- res aparece a finales del siglo XViI en Inglaterra con el Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (1690) de John Locke. Siendo Inglaterra el primer país del mundo En el que se inicia la «aventura» del Estado Constitucional, es lógico que así fuera. Como también lo sería que fuera la experiencia práctica inglesa el punto de partida para la construcción de la teoría.Y sin embargo, siendo inglés tanto el origen teórico como práctico de la se- paración de poderes, sería a través de la exposición de la misma que efectuaría MONTESQUIEU en Del Espíritu de las Leyes como la teoría se transformaría en la «doctrina» de la separación de poderes y conseguiría aceptación universal. Posi- blemente no hay en la historia de la teoría política ningún concepto que aparezca tan inequívocamente vinculado a un nombre propio como la separación de poderes con MONTESQUIEU. De ahí que será la Del Espíritu de las Leyes a donde habrá que dirigirse para hacer la exposición inicial de la misma.

Pero antes hay que dar respuesta a una cuestión sin la cual la división de poderes resulta incomprensible. ¿ Por qué nace la separación de poderes al mismo tiempo que el Estado en cuanto forma de organización del poder? ¿ Por qué antes de la imposición del Estado no se reflexiona jamás sobre la división de poderes, sino, a lo sumo, en la forma de la teoría del «gobierno mixto», sobre la coexistencia y colaboración de poderes?

La respuesta es bastante clara: la teoría de la división de poderes nace con el Estado Constitucional, porque es con esta forma política con la que se produce por primera vez en la historia la concentración y monopolización del poder polí- tico en un territorio amplio y con una población considerable.

Antes de la imposición del Estado, en los territorios occidentales europeos en los que tendría su origen esta forma política, el poder político estaba dividido en múltiples instancias y, en consecuencia, no era necesario dividirlo. El poder polí- tico era el correlato de la propiedad privada y fundamentalmente de la propiedad de la tierra, del medio de producción por excelencia. En los territorios de lo que después serían los Estados Constitucionales europeos no había un poder político sino múltiples poderes políticos que coexistían de manera más o menos pacífica. Sería esta coexistencia inestable de múltiples poderes políticos autónomos la que conduciría entre los siglos ix y XIII a la afirmación de la Monarquía sobre territorios cada vez más amplios y a la evolución de la misma a finales de la Edad Media hacia la Monarquía Absoluta, que se extendería en sus formas más acabadas sobre los territorios de lo que después serían los Estados Nacionales.

Pero la Monarquía Absoluta no supondría la concentración y monopolización del poder sobre todo el territorio, sino que sería la forma política a través de la cual se intentaría poner un principio de orden en la selva de poderes autónomos en qué consistía la sociedad feudal, institucionalizando de esta manera la coexistencia pacífica de todos ellos en una unidad superior, articulada por lo demás de una manera extraordinariamente laxa. Esta es la razón por la que el concepto de soberanía, tal como la fórmula Jean Bodin en los Seis Libros de la República, es un concepto relativo, que se caracteriza por el reconocimiento de múltiples poderes políticos en el territorio de la Monarquía Absoluta. La soberanía es el instrumento utilizado para establecer una diferenciación jerárquica entre dichos poderes.

El poder soberano es el primero entre esos múltiples poderes. La soberanía del Monarca Absoluto no excluye, por tanto, la existencia de otros poderes políticosjunto al poder soberano, sino que, al contrario, presupone dicha existencia. El poder soberano es soberano en relación con otros poderes que no lo son. De esta concepción relativa de la soberanía deriva el que J. Bodin no sea capaz de definir el poder soberano en términos generales, sino que tenga que hacerlo a través de lo que él llama «señales características de la soberanía», esto es, rasgos externos que permiten diferenciar al soberano de los demás poderes.

Tales «señales características» son: hacer la guerra y firmar la paz como la fundamental, nombrar los principales funcionarios u oficiales, poder de decisión última sobre determinadas cuestiones previamente resueltas por otras instancias y concesión de gracia.

La soberanía no es, por tanto, una característica del poder político, sino la característica de uno de los poderes políticos. Del más importante, pero no del único. El poder, en consecuencia, no hay por qué dividirlo porque ya está dividido. A lo más que se llegará en los siglos xvI y XVI será a resucitar la teoría del «gobierno mixto» de la Antigüedad clásica (Polibio, Cicerón), mediante la cual se preten- día ordenar la coexistencia yuxtapuesta de elementos monárquicos, aristocrático- eclesiásticos y protodemocráticos. Puesto que los poderes ya estaban separados, de lo que se trataba era de ver como se establecía una coordinación mínima entre ellos.

Con el Estado la perspectiva cambiará por completo. La soberanía dejará de ser un concepto relativo para pasar a convertirse en un concepto absoluto, que se predica del único centro de poder que existe en el territorio: del Estado. Como sintetizaría magistralmente Georg Jellinek en su Teoría General del Estado, en la Monarquía Absoluta existía la soberanía en el Estado; en el Estado Constitucional lo que existe es l a soberanía del Estado. La primera presupone la existencia de poderes que compiten. La segunda exige el monopolio, la exclusión de toda competencia. El poder del Estado no tolera la existencia de competidores.

Desde Hobbes en adelante ésta será la característica del nuevo poder político, será aquello que lo diferenciará de todos los demás poderes políticos conocidos en la historia de la humanidad.

Ahora bien, precisamente porque el poder es único, porque tiene «todo el poder y toda la fuerza», como diría Hobbes, o el «monopolio de la coacción física legítima», por utilizar la expresión moderna y sin embargo clásica de Max Weber, es por lo que se puede convertir en un instrumento de opresión también superior a todos los que se han conocido antes en la historia del ser humano. De aquí nacerá la división de poderes.

Pero acudamos a MONTESQUIEU para seguir el proceso de afirmación de la mis- ma, que también aquí se hará en contraposición expresa a la experiencia de la Monarquía Absoluta.«Los poderes intermedios, subordinados y dependientes constituyen la na- turaleza del gobierno monárquico, es decir, aquel en el que gobierna uno solo mediante leyes fundamentales». El Estado, por el contrario, se caracteriza por la supresión de esos poderes intermedios y la concentración consiguiente del poder en una única instancia, que puede dar origen a un gobierno libre o a uno despótico.

«Abolid en una monarquía, dice MontesQuIeu, las prerrogativas de los señores, del clero y de las ciudades: tendréis en seguida un estado popular o un estado despótico». Y a continuación añade que los ingleses, que han alcanzado la liber- tad mediante la supresión de los poderes intermedios, «tienen mucha razón en conservar dicha libertad, porque si la perdieran, sería uno de los pueblos más esclavos de la tierra».

MONTESQUIEU se da, pues, cuenta inmediatamente de la ambigüedad del Esta- do, de la nueva forma de organización del poder político. Por un lado, al disolver los poderes intermedios, las relaciones de supra y subordinación política que se extendían por toda la superficie del reino, potencia la libertad de los individuos, los convierte en ciudadanos. Por otro, al suprimir todos los poderes intermedios, concentra el poder en mayor medida de lo que había ocurrido nunca con anterio- ridad. La conclusión se impone: la propia libertad conseguida mediante la supre- sión de los poderes intermedios puede convertir a los ciudadanos, en el caso de pérdida de dicha libertad, en uno de los pueblos más esclavos de la tierra.

Esta concatenación de razonamientos lógicos es la que llevará a MONTESQUIEU a la formulación de la teoría de la división de poderes. Si importa alcanzar la libertad, no menos importante conservarla. Puesto que el poder del Estado es único y, en consecuencia, no hay ningún otro poder que lo frene, su potencial opresivo aumenta d e esta m a n e r a de forma extraordinaria. Es necesario, por tanto, encontrar una fórmula que permita que «por la propia naturaleza de las cosas el poder detenga al poder». La división de poderes se convierte en un elemento esencial de la ordenación jurídica del Estado, porque sin dicha división de poderes es la propia libertad de los ciudadanos la que está en peligro.

Formulación de la Teoría: La División Liberal de Poderes

MONTESQUIEU formula su teoría de la separación de poderes en el Libro XI Del Espíritu de las Leyes, en el que comienza distinguiendo, ante todo, «las leyes que forman la libertad política en su relación con la constitución y las que la forman en su relación con el ciudadano». Las primeras son las que hacen referencia a la ordenación jurídica del Estado y se resumen en « una cierta distribución de los tres poderes». Las segundas son las que garantizan la «seguridad de los ciudada- nos> y se resumen en la legislación penal y civil.

Entre ambas existe una clara conexión, ya que, según MONTESQUIEU, «la libertad política para un ciudadano consiste en la tranquilidad de espíritu que proviene de la opinión que