El Presupuesto Público: Concepto, Contenidos, Principios e Indicadores

El Presupuesto Público

Definición de Presupuesto y Proceso Presupuestario

14. El Presupuesto Público. Concepto, contenidos, principios e indicadores. 14.1. Definición de Presupuesto y Proceso Presupuestario. El presupuesto del Sector Público se ha definido de múltiples maneras, entre éstas, (Fuentes Quintana, 1986a; López y Utrilla, 1992; Albi et al, 2004):

• Plan económico a corto plazo del gobierno/ejecutivo.
• Cuantificación económica de las políticas económicas del gobierno.
• Representación contable de las políticas públicas.
• Expresión contable del plan económico del Sector Público en un período determinado de tiempo.

Existen pues diferentes definiciones en torno al concepto del presupuesto, y aunque todas ellas aportan diferentes matices coinciden en las características principales que se desprenden del concepto de presupuesto analizado y descrito por NEUMARK (1994). Para este autor -+ "El presupuesto es un resumen sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares de tiempo de las previsiones de gastos, obligatorias éstas para el poder ejecutivo, y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos". Por tanto y como continuación a esta definición, hasta cinco son las grandes notas que caracterizan a un presupuesto:

1ª - Orden -+ Cualquier documento presupuestario debe mantener siempre un orden y una misma metodología (criterios contables y de presentación de las cuentas), sólo ante un cambio normativo (Ley) al respeto cabe modificar las reglas presupuestarias. 2ª - Anticipación -+ Todo presupuesto se configura como una previsión de la actividad pública en un futuro inmediato, recogiendo las operaciones que el Sector Público tiene previsto realizar en un período futuro a corto plazo. Habitualmente referido al siguiente año, si bien es frecuente fijar políticas (de inversión) para un horizonte plurianual. 3ª - Cuantificación - Las previsiones presupuestarias están cifradas, por lo que se utiliza el lenguaje contable. Decir como no podía ser de otra manera que y al igual que cualquier presupuesto privado, los ingresos y gastos están contablemente equilibrados (IT = GT), dado que todo gasto cuenta con una financiación prevista, lo cual no implica CS Escaneado con CamScannerque exista equilibrio en el sentido económico del término (masas patrimoniales de la misma naturaleza económica, iguales), existen por tanto déficits y superávits presupuestarios. Siendo estos desequilibrios tema al que dedicaremos un apartado especial, anexo práctico), una política pública no se completa sin su coste en dinero. 4ª - Obligatoriedad - El Sector Público se encuentra legalmente obligado a cumplir el Presupuesto, especialmente en el caso de los gastos públicos. Las autorizaciones presupuestarias de gasto tienen un carácter limitativo y no pueden superarse salvo por circunstancias específicas y legalmente prevista (se requiere la aprobación de una modificación presupuestaria). Sin embargo y con más frecuencia de la debida, los gobiernos y parlamentos fijan unas restricciones presupuestarias muy blandas (ponen un presupuesto muy alto para protegerse y si después no se gasta se usa en otras actividades de inferior necesidad o eficiencia), lo que conlleva que al final el Gasto Público realizado supere el presupuestado. En cuanto a los ingresos, sus previsiones presupuestarias son estimaciones y proyecciones estadísticas de la recaudación potencial hecha por los técnicos del MIHAP. 5º - Regularidad - Los Presupuestos se elaboran y ejecutan en períodos de tiempo regulares (periodicidad), coincidiendo normalmente con el año natural, período habitual cuando hablamos de un ejercicio presupuestario.

Esta última característica trasciende a todo el proceso presupuestario, dentro del cual, podemos distinguir las siguientes cuatro etapas que de alguna manera definen lo que llamamos el "Ciclo Presupuestario" y que se describen a continuación. Si bien, antes y puesto que, tomaremos como ejemplo para describir este ciclo el de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) español, se recoge a continuación su definición: los PGE son: "el acto legislativo mediante el cual se autoriza el importe máximo de los gastos del Estado a ejecutar durante el ejercicio económico, y se prevén los ingresos necesarios para su financiación". En consecuencia, los PGE son la expresión anual, cifrada y sistemática, aprobada mediante Ley votada en las Cortes (Ley Presupuestaria anual), de una parte de las obligaciones que como máximo, puedan reconocer el Estado y sus organismos autónomos y, en general, de la totalidad de gastos de los diversos entes que integran el sector público estatal y, de otra, de la totalidad de ingresos que por unos y otros se prevé obtener en el ejercicio económico de referencia (Lozano, 1983; López y Utrilla, 1992; Del Campo y Ferreiro, 2012) y todo ello bajo la autorización previa del poder legislativo.

Fases del Ciclo Presupuestario

CS Escaneado con CamScannt83Fases del ciclo presupuestario: 1ª - Elaboración, etapa de carácter técnico. Ligada a la aplicación de técnicas tanto estadísticas como econométricas y cuya duración habitualmente se extiende a lo largo de un período de seis meses. Iniciándose el proceso con la aprobación por parte del ejecutivo de los objetivos de gastos no financieros (techo de gasto), basados en las proyecciones presupuestarias efectuadas por los órganos técnicos responsables (gastos por ministerio). La aprobación anterior debe tener lugar antes del 1 de abril, seguida de un amplio intercambio de documentación, informes y análisis entre los Órganos responsables del GP (Ministerios) y el Ministerio de Hacienda, son los ajustes y recortes presupuestarios. Esta etapa debe concluir el 30 de septiembre; para que, al día siguiente el ejecutivo apruebe y remita al Congreso el Proyecto de Ley de los PGE. 2ª - Discusión y aprobación, durante esta etapa, que cuenta con una duración de tres meses, el presupuesto se discute y negocia, puede recibir enmiendas, será debatido y tratado en las comisiones parlamentarias destinadas al efecto. El Presupuesto puede ser aprobado o bien devuelto al gobierno, en este caso si se aprueba antes del 1 de enero del ejercicio económico al que sus cifras responden, automáticamente quedarán prorrogados los presupuestos del año anterior, limitando ello la acción política del ejecutivo. No aprobar un Presupuesto implica la imposibilidad de gobernar, (hacer nuevas políticas), siendo la convocatoria de un nuevo proceso electoral el punto final. 3ª - Ejecución, esta etapa coincide con la aplicación del Presupuesto, la realización de los gastos y operaciones en él autorizadas, y que comienza el 1 de enero y concluye el 31 de diciembre del año de referencia. Cada realización de un gasto lleva consigo un proceso en el que se distinguen las siguientes fases: autorización por el órgano competente, compromiso frente a terceros por un importe concreto, la obligación y la orden del pago. Durante esta etapa, el control de las previsiones presupuestarias del PGE, se lleva a través de un órgano propio/interno del Sector Público (control interno). En España, es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), siendo ésta la máxima competencia en materia de control de la legalidad y control financiero- contable, si bien existe un control parlamentario o político a través de la convocatoria de comisiones explicativas por áreas o ministerios de forma regular en él ejercicio. Decir aquí que la ejecución presupuestaria se suele concentrar en gran medida en el último cuatrimestre del año, cuando la recaudación prevista se ha realizado. CS Escaneado con CamScanner4ª - Control. El presupuesto de cada ejercicio se liquida el 31 de diciembre, fecha en la que se inicia la última etapa del ciclo presupuestario. En el caso de los PGE, antes del 31 de agosto del año siguiente la Intervención General debe conformar la Cuenta General del Estado, documento que se remite al Tribunal de Cuentas, órgano independiente del ejecutivo y que ejerce el control externo de la ejecución presupuestaria por delegación del Parlamento. El Tribunal de Cuentas dispone de dos meses para fiscalizar y controlar la Cuenta General Estatal, es decir hasta el 31 de octubre; tras examinar la Cuenta General, el pleno del Tribunal elevará a las cámaras parlamentarias la oportuna propuesta de cierre si es el caso, cerrándose así el proceso presupuestario o bien solicitando la información debida en caso de inconformidad. Por tanto, el ciclo presupuestario puede alcanzar un período máximo en el caso de los PGE de 31 meses y prácticamente ocurre lo mismo en el caso de AAPP inferiores.

Principios Presupuestarios

14.2. Principios Presupuestarios. Cualquier documento presupuestario aprobado por cualquier Administración Pública debe de cumplir los principios que se enumeran a continuación:

Principios Políticos

• Principio de competencia. La aprobación de los gastos e ingresos del Presupuesto corresponde al parlamento o poder legislativo y no al poder ejecutivo, el ejecutivo diseña y elabora el presupuesto, también posteriormente lo aplica y gestiona.
• Principio de universalidad. El Presupuesto debe englobar todos los ingresos y gastos derivados de la actividad del sector público, es decir todas las actividades que tengan una traducción en términos financieros deben reflejarse en los Presupuestos, toda operación con contenido económico debe presupuestarse, ya sea representativa de derechos o bien de obligaciones financieras.
• Principio de unidad presupuestaria. El Presupuesto debe ser único, en todo caso ante la existencia de diversos documentos presupuestarios como por ejemplo del: Estado, organismos administrativos, sociedades estatales y Seguridad Social, Entes públicos. Debe existir una unidad global de presupuesto (criterios de contabilidad pública) de ahí que se establezca la práctica ritual de consolidar (saldar partidas entre distintos órganos públicos) los sub-presupuestos de cada parte, en un único documento. Siendo el presupuesto consolidado el que debe ser aprobado por el parlamento o asamblea correspondiente.