Tema 7: Los Procesos Constitucionales y el Control de Constitucionalidad

Los Procesos Constitucionales

El Control de Constitucionalidad de las Leyes: Recurso y Cuestión de Inconstitucionalidad

Nuestro ordenamiento regula dos vías para promover ante el Tribunal Constitucional (TC) el enjuiciamiento de la conformidad de la ley a la Norma Fundamental: el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad.

El recurso de inconstitucionalidad es una acción o medio directo con cuyo ejercicio un reducido número de muy cualificados sujetos jurídico-públicos puede impugnar ante dicho Tribunal las leyes o disposiciones normativas con rango o fuerza de ley por entender que las mismas contienen una o varias normas contrarias a la Constitución.

La cuestión de inconstitucionalidad, por el contrario, es una vía puesta a disposición de los Jueces y Tribunales interesando del TC, de oficio o a instancia de parte, que proceda a solventar las dudas que las partes hayan suscitado o que los propios órganos judiciales se hayan planteado en el curso de un proceso respecto de la adecuación de una o varias normas de ley o disposición con rango o valor de ley de cuya validez dependa el fallo que aquéllos hayan de dictar.

En uno y otro caso, el TC enjuicia la conformidad a la Constitución de las normas impugnadas y declara mediante una sentencia la constitucionalidad o inconstitucionalidad de aquéllas, debiendo asimismo declarar, en este último caso, la nulidad de la norma impugnada y, eventualmente, la de aquellos preceptos a que esta nulidad deba extenderse por conexión o consecuencia.

Ambos institutos -recurso y cuestión- corresponden al sistema de jurisdicción concentrada de constitucionalidad por el que optó nuestra Constitución, cuyos rasgos más característicos, por contraposición a la jurisdicción difusa del sistema norteamericano son: a) el carácter único y específico de órgano titular de dicha jurisdicción, b) el proceso autónomo al que se somete la norma impugnada y c) la eficacia erga omnes de la declaración de inconstitucionalidad a la que eventualmente pudiera dar lugar dicho proceso.

Debe añadirse que aunque la LOTC sólo menciona estas dos vías al tratar de los "procedimientos de declaración de inconstitucionalidad", la realidad es que esta declaración puede tener lugar también por otras vías diferentes de las indicadas.

Así sucede en el caso de la denominada "autocuestión" de inconstitucionalidad planteada por una de las Salas del propio Tribunal ante el Pleno cuando la 1misma estime un recurso de amparo por entender que la ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades públicas (art.55.2 LOTC, y STC 31/2000, de 3 de febrero, entre otras).

Así sucede también en el supuesto de conversión, a efectos procedimentales, de un conflicto de competencia en el que la competencia controvertida hubiere sido atribuida por una ley o norma con rango de ley. En tal caso, el referido conflicto debe tramitarse en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad desde su inicio o, en su caso, desde que se invoque la norma legal correspondiente en defensa de la competencia (art.67 LOTC y STC 5/1987, de 27 de enero).

Al elenco de medios impugnatorios se ha incorporado el denominado "conflicto en defensa de la autonomía local" (LO 7/1999, que adiciona un nuevo capítulo al Título IV de la LOTC dedicado a regular los conflictos constitucionales). Con este procedimiento se pone en manos de los nuevos sujetos legitimados al respecto (municipio o provincia) un medio para hacer valer ante la jurisdicción constitucional la presunta inconstitucionalidad de una ley o disposición con rango de ley. Pues aunque lo que se insta, en principio, del Tribunal es que declare si existe o no vulneración de la autonomía local y determine, según proceda, la titularidad de la competencia, si apreciare la inconstitucionalidad en la ley que ha motivado el conflicto, se requiere nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución de aquél, en cuyo caso el correspondiente proceso se sustancia por los trámites previstos para la cuestión de inconstitucionalidad y con los efectos de las sentencias recaídas en los procedimientos de inconstitucionalidad.

Normas Susceptibles de Ser Declaradas Inconstitucionales

Mediante el control de constitucionalidad de las leyes y de las disposiciones normativas con fuerza de ley por parte del TC, se trata de asegurar la supremacía de la Constitución haciéndola prevalecer sobre las leyes y sobre las restantes normas a ellas equiparadas aprobadas tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas.

Puede decirse que en nuestro ordenamiento dichas normas son los Estatutos de Autonomía; las Leyes tanto orgánicas como ordinarias; los Decretos-leyes; los Decretos legislativos; los Tratados internacionales; los Reglamentos parlamentarios, estatales y autonómicos, y también las normas parlamentarias internas dictadas por sus Presidentes en el ejercicio de sus funciones interpretadoras e integradoras de aquellos; así como las leyes y, eventualmente, las normas con fuerza de ley emanadas de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas (Leyes y Decretos legislativos).

En el caso de las normas de Derecho comunitario se debe tener en cuenta, aun tratándose de normas directamente aplicables en España, desplazando incluso 2a la ley interna, que su parámetro de control está en el Derecho comunitario, correspondiendo por ello la fiscalización de su adecuación al Tribunal de Justicia de la UE.

Por lo que se refiere a la cuestión de las normas preconstitucionales con fuerza de Ley, hay que recordar que su eventual desacuerdo con la Constitución puede solventarse con arreglo del criterio temporal de la lex posterior (por lo que se resuelve en la determinación de su vigencia, tarea que compete al juez ordinario) o bien conforme al criterio jerárquico (cosa que plantea un problema de validez, cuya resolución está reservada a la jurisdicción constitucional). El TC ha optado por un criterio ecléctico: los jueces y tribunales deben desaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, someter este tema al TC por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad.

El Bloque de la Constitucionalidad como Parámetro o Canon Normativo del Juicio de la Constitucionalidad

La determinación de la conformidad de la norma legal con la Constitución es una operación bastante más compleja de la que sugiere la simple comparación de la norma recurrida o cuestionada con las normas integrantes de la Constitución. Ello es debido a la complejidad que adquiere el referente constitucional en aquellos ordenamientos en los que se parte de la normatividad integral de la Constitución, lo que, entre otras consecuencias, puede conducir a que el legislador haya de someterse no sólo a las normas formalmente constitucionales sino, además, a las denominadas normas interpuestas. Esto es, a ciertas normas jurídicas no integradas en el texto constitucional pero reclamadas por disposiciones formalmente constitucionales como específicas condiciones de validez de determinadas leyes o normas legales.

En nuestro ordenamiento, además, el peculiar sistema de reparto del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas se articula mediante una compleja ordenación competencial en la que tienen un destacado papel los Estatutos de Autonomía y, subsidiariamente, ciertas leyes habilitadas para delimitar dichas competencias o para regular o armonizar su ejercicio. Todo ello conforma un complejo parámetro que ha de ser tenido en cuenta por el TC por expreso deseo de su ley reguladora (art. 28.1 LOTC).

Asimismo, señala la LOTC que el Tribunal podrá declarar inconstitucionales, por infracción del artículo 81 de la Constitución, los preceptos de un Decreto- ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido (28.2 LOTC).

3No es éste, sin embargo, el único supuesto o grupo de supuestos en los que la inconstitucionalidad de una ley se determina, no por su confrontación inmediata con la Constitución, sino por contraste con una norma legal a la que ésta remite. Así sucede, por ejemplo, con las normas básicas estatales que derivan del artículo 149.1 CE.

La doctrina y la jurisprudencia han acuñado el concepto de "bloque de la constitucionalidad" como canon o parámetro del juicio de constitucionalidad que realiza el Tribunal Constitucional. El bloque de la constitucionalidad comprende la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía, las leyes previstas en el artículo 150 de la CE- leyes marco, leyes de transferencia, leyes de delegación y leyes de armonización- y, en general, todas las leyes que delimiten competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o que establezcan la competencia de los órganos que dicten leyes o normas con rango de ley.

El Recurso de Inconstitucionalidad

Se trata del proceso constitucional por antonomasia y en su regulación hemos de tener en cuenta la CE y la LOTC. El recurso de inconstitucionalidad contra las Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley podrá promoverse a partir de su publicación oficial.

Legitimación para el Recurso de Inconstitucionalidad

Dado que el TC no actúa de oficio sino a instancia de parte, la regulación de la legitimidad para acceder al mismo es de suma importancia en lo que respecta al recurso. Están legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad:

1. Cuando se trate de Estatutos de Autonomía y demás Leyes del Estado, Orgánicas o en cualesquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autónomas con fuerza de Ley, Tratados Internacionales y Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales: el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados y cincuenta Senadores.

La legitimación de este cierto número de Diputados o Senadores supone una expresión del respeto a las minorías, posibilitándoles que expresen ante el Alto Tribunal las razones de su disidencia jurídica con lo aprobado por la mayoría. En la práctica, sin embargo, resulta muy difícil deslindar el "escrúpulo constitucional" de la "razón política" que puede impulsar a acudir a aquél y, a su través, a la opinión pública, con los consiguientes riesgos de contaminación política de la instancia jurisdiccional.

1. Para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su 4