Principios constitucionales de la organización territorial del Estado español

Derecho Constitucional II

La organización territorial del Estado (I)

1 .- Principios constitucionales de la organización territorial del Estado.

Para comprender los principios constitucionales sobre los que se asienta la organización territorial del Estado español, hemos de partir del artículo 2 CE, que proclama:

"La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas".

Básicamente son cuatro, por lo tanto, los principios sobre los que se estructura territorialmente el Estado español: unidad, autonomía, principio dispositivo y solidaridad; principios a los que podemos añadir el de igualdad.

El principio de unidad

En puridad la unidad no es tanto un principio constitucional cuanto una característica inherente al Estado: el Estado, la unidad política, es uno. Así lo pone de manifiesto el texto constitucional: el pueblo español en quien reside la soberanía se constituye en unidad política, el Estado español, y por ello se dota de una Constitución, la Constitución española, que es el acto por el que se constituye o se funda la unidad política. Es el Estado español el que se constituye en un "Estado social y democrático de Derecho" (artículo 1.1 CE), cuya forma política es "la monarquía parlamentaria" y cuya estructura territorial se define conforme al principio de autonomía que, por lo tanto, solo tiene sentido partiendo de la unidad del Estado.

Por ello, el artículo 2 CE afirma que la Constitución se fundamenta en la "unidad", pues a su través el pueblo español se constituye en unidad política, en Estado, mientras que la autonomía se reconoce y garantiza por la Constitución dentro de esa unidad.

1Tema X .- El Estado Autonómico (I) Derecho Constitucional II

No debe por lo tanto inducirnos a confusión el uso, en palabras del TC anfibológico, que la Constitución hace del término Estado:

• si en ocasiones lo utiliza en sentido propio haciendo referencia a la totalidad de la organización jurídico-política de la Nación española (1.1, 56.1 ó 137 CE).
• en otras lo utiliza impropiamente para referirse solo al conjunto de las instituciones generales o centrales del Estado español y sus órganos periféricos, en contraposición a las CCAA y demás entes territoriales (149 ó 150 CE).

El territorio del Estado español es por lo tanto único como espacio político, jurídico y económico:

• es el Estado español el único actor internacional.
• el ordenamiento jurídico es único, su fundamento y límite se encuentra en la Constitución, por cuya supremacía vela el Tribunal Constitucional, y el Poder Judicial es único.
• existe un único aunque no uniforme orden económico nacional, es decir, un único sistema económico que implica la existencia de un único mercado dentro del Estado donde cabe la planificación económica (artículo 131 CE), se garantiza la libre circulación y establecimiento tanto de personas como de bienes (139.2 y 157.2 CE) así como la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Por ello, el reconocimiento de la autonomía no puede significar la existencia de privilegios económicos y sociales (138.2 CE). Como ha afirmado el TC ello no significa homogeneidad absoluta, pues ello sería contradictorio con el principio de autonomía y con el principio de solidaridad como mecanismo, precisamente, para alcanzar un equilibrio económico adecuado. Lo que la CE prohíbe son diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable conllevando que otra CCAA en la misma situación no pudiera obtener los mismos beneficios.

Por lo tanto, todo el Estado constituye un único mercado o un único sistema económico, sin que ello signifique que las CCAA carezcan de competencias en materia económica o que las que poseen puedan ser desvirtuadas con la simple alegación por los poderes centrales del Estado del principio de unidad económica. Es decir, siempre dentro del principio de unidad, de sus respectivos ámbitos 2Derecho Constitucional II

El Estado Autonómico (I)

competenciales y sin poder quebrar aquella, Estado y CCAA desarrollan políticas propias.

El principio de autonomía, autonomía local y autonomía de las CCAA

El principio de autonomía es el principio constitucional que define la estructura territorial del Estado español y, por lo tanto, solo tiene sentido a partir del principio de unidad: la Constitución nace del principio de unidad como acto fundacional del Estado español y es la Constitución la que consagra el principio de autonomía con dos vertientes:

• como derecho de las nacionalidades y regiones que la Constitución reconoce y garantiza (artículo 2 CE).
• como principio general que define la organización del Estado, artículo 137 CE. Es decir, si las nacionalidades y regiones no ejercieran su derecho a la autonomía, este principio siempre haría referencia a las entidades locales, municipios y provincias, con la finalidad de acercar las decisiones a quienes están directamente afectados por ellas: en palabras de la Constitución, "para la gestión de sus respectivos intereses".

Por lo tanto, y tal y como ha reiterado el Tribunal Constitucional, autonomía no equivale a soberanía, no es un poder originario sino un poder derivado de la Constitución y circunscrito a la gestión de los propios intereses tal y como ponen de manifiesto los artículos 2 y 137 CE. En definitiva, la organización territorial del Estado español se estructuraría en tres niveles: los poderes generales, las CCAA y las entidades locales.

Por lo que respecta a la autonomía de las entidades locales (municipios, provincias e islas), son básicamente los artículos 140 y 141 CE quienes delinean su legitimación democrática y los elementos esenciales con arreglo a los que habrán de regularse sus instituciones básicas: los Ayuntamientos en el caso de los municipios, las Diputaciones Provinciales caso de las Provincias (en el caso de las CCAA uniprovinciales, la Diputación Provincial no existe, quedando sus competencias asumidas por la Administración Autonómica; artículo 9 de la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico) y los Cabildos caso de las Islas Canarias y los Consejos en el de las islas Baleares. La Constitución posibilita además que se creen agrupaciones de municipios distintos de la provincia y, de hecho, tanto el Estado como las CCAA han desarrollado y creado mediante 3Tema X .- El Estado Autonómico (I) Derecho Constitucional II ley otras figuras locales distintas como las comarcas, las mancomunidades, las áreas metropolitanas o las parroquias.

Poco más dice la CE acerca de las entidades locales y, de hecho, nada dice, por ejemplo, acerca de sus competencias más allá del genérico "gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses" con el que se cierra el artículo 137 CE.

Es a la ley, al legislador, a quien corresponde sobre todo la tarea de establecer cuál es la estructura institucional de las entidades locales y cuáles son las competencias de las que gozan. Pero ¿a qué legislador (estatal o autonómico) y con qué límites?

La respuesta a la primera pregunta la encontramos en el artículo 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia para establecer las bases normativas del régimen jurídico de todas las administraciones públicas. Como las entidades locales son administración pública, ello significa que es el Estado quien establece la denominada "legislación básica" en esta materia; es decir, una regulación común a todo el territorio estatal que después será desarrollada dentro de su territorio por cada Comunidad Autónoma (art. 148.1.1 CE).

El Estado ha ejercido su competencia para determinar las bases del régimen jurídico de las entidades locales en la Ley 7/1985 de bases del régimen local (LBRL). Legislación básica del Estado que la Comunidad Autónoma de Aragón ha desarrollado, fundamentalmente, a través de la Ley 7/1999 de Administración local de Aragón y la Ley 9/2009, de 22 de diciembre, reguladora de los Concejos Abiertos (parcialmente declarada inconstitucional por el TC en su STC 210/2014).

Tal y como ha afirmado el TC:

Corresponde al Estado la fijación de unas bases organizativas y competenciales que garanticen un régimen jurídico mínimo común y cuyo desarrollo puede ser asumido como competencia por las CCAA: "( ... ) (i) en virtud del artículo 149.1.18 CE corresponde al Estado fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (ii) las bases estatales 'tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas'; y (iii) las competencias autonómicas en 4Tema X .- El Estado Autonómico (I) Derecho Constitucional II materia de régimen local son de desarrollo de las bases estatales" (SSTC 103 y 143/2013/4 y 3 respectivamente)

Con relación a la segunda pregunta, ni el legislador estatal ni el autonómico gozan de libertad absoluta para regular las entidades locales a las que se refieren los artículos 137, 140 y 141 CE: los entes locales a los que se refieren esos artículos, municipios, provincias e islas, gozan de relevancia constitucional, frente a otras figuras que son sencillamente creadas por la normativa estatal o autonómica correspondiente. Por eso, municipios, provincias e islas están protegidos por la denominada "garantía institucional de la autonomía local": el legislador, sea estatal o autonómico, ni puede suprimir esas entidades y su autonomía, ni puede regularlas de tal modo que las desdibuje o haga irreconocibles o inservibles. En otras palabras, constitucionalmente no solo está garantizada su existencia, sino también un ámbito mínimo de autonomía organizativa (auto organizarse) y funcional (competencial) que les permita, tal y como dice la CE, "la gestión de sus respectivos intereses".

En palabras del TC, la "garantía institucional de la autonomía local" significa el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias". Para ello, las entidades locales deben estar dotadas de los órganos representativos y de gobierno y de las competencias necesarias (STC 132/2014). Es decir, las competencias de las entidades locales dependen de la relevancia del objeto de esa competencia respecto de sus intereses, lo que, desde otra perspectiva, significa que si hay intereses que trascienden lo local el legislador puede conferir a instancias políticas supramunicipales mecanismos de intervención en las competencias de las entidades locales (por ejemplo, funciones de coordinación en favor de la CA o del Estado).

Así, y por lo que respecta a sus funciones, la Ley de Bases del Régimen Local ha atribuido a los municipios un conjunto de atribuciones en aquellas cuestiones más cercanas o inmediatas al ciudadano (tráfico, urbanismo, mercados, cementerios, salubridad, alumbrado, limpieza, asistencia social ... ) y ha posibilitado que puedan asociarse (mancomunidades, consorcios ... ) para atenderlas. Por otra parte, a las Diputaciones Provinciales la LBRL atribuye funciones como la coordinación de los servicios municipales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios o la prestación de 5