Le regioni italiane: decentramento amministrativo e autonomia legislativa

Le Regioni: Novità Costituzionale e Decentramento

In questa lezione trattiamo delle regioni -> come sappiamo le regioni costituiscono una novità della costituzione che si fonda su un'idea profondamente in discontinuità con il nostro passato istituzionale, l'idea cioè di fondare un modello di Stato accentrato del tutto in contro tendenza con l'esperienza liberale e ancor più con quella fascista che invece erano connotati appunto da una scelta per un modello fortemente accentrato. Che questa sia una scelta fondamentale lo si deduce anche dal fatto che tra i principi fondamentali della costituzione, quindi tra i primi 12 articoli, ne è stato posto uno proprio dedicato alle autonomie locali che la Repubblica, una e indivisibile, riconce e promuove (articolo 5), dopo di che si allude al decentramento amministrativo e alla necessità rimasta largamente inattuata di adeguare principi e metodi della legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.

Nascita delle Regioni e Contrasti in Assemblea Costituente

Le regioni sono state previste, come abbiamo detto, non senza contrasti in assemblea costituente: i comunisti e i socialisti da una parte e liberali dall'altra erano diffidenti nei confronti delle regioni -> gli uni, i liberali, in omaggio all'esperienza liberale, le altre, i socialisti e i comunisti, diffidenti nei confronti di enti che dotati di un'autonomia politica come quella che si immaginava avrebbero potuto in qualche modo rallentare o ostacolare o addirittura impedire nei propri territori l'attuazione di quelle profonde riforme economiche e sociali di cui i partiti di sinistra appunto erano portatori. In realtà però quando nel maggio del 1947 l'unità del CLN si rompe e si forma un governo De Gasperi senza i socialisti e i comunisti, ma il dialogo in assemblea costituente continua e arriverà a produrre una costituzione approvata a larga maggioranza, le opposizioni, le diffidenze dei partiti di sinistra si attenuano, anche per ragioni prettamente politiche -> l'idea cioè che in un futuro assetto repubblicano anche se le elezioni politiche fossero andate male per i partiti di sinistra, come in effetti successe dopo l'entrata in vigore della costituzione, si pensava che almeno in alcune regioni i partiti di sinistra avrebbero potuto avere la maggioranza e governare enti potenzialmente forti. Per cui l'opposizione delle sinistre si attenua e le regioni vengono alla fine previste dalla costituzione, anche perché una era già nata, ovvero la Sicilia, il cui statuto è approvato nel 1periodo costituzionale provvisorio, nel maggio del 1946 -> un'autonomia speciale connotata dal riconoscimento a questa regione di forti poteri anche legislativi.

Obiettivi dell'Istituzione Regionale

Ma più in generale qual era l'idea alla base dell'istituzione delle regioni? Avvicinare i cittadini quanto più possibile ai processi decisionali; estendere il principio democratico non solo a livello nazionale ma anche appunto ai livelli di governo territoriali valorizzando questi livelli territoriali; favorire la nascita di una nuova classe politica: le regioni come palestra, come scuola del parlamento e del governo nazionale. Diciamo subito che queste idee hanno subito però dopo l'entrata in vigore della costituzione un rallentamento -> le regioni a statuto ordinario sono andate incontro una lunga fase di inattuazione, le prime elezioni regionali arriveranno in Italia infatti soltanto nel 1970.

Modello Costituzionale e Autonomie Territoriali

Tornando al modello costituzionale, il primo elemento da sottolineare è che la costituzione prevede un sistema policentrico di autonomie territoriali: ci sono le regioni, che come vedremo sono dotate di autonomia legislativa (con ciò rompendo una sorta di dogma dello Stato liberale italiano: potere legislativo riservato solo ed esclusivamente al parlamento nazionale), ma accanto alle regioni dotate di questa autonomia si hanno gli enti locali: le province, i comuni e, dopo la legge costituzionale 3 del 2001, in costituzione sono entrate anche le città metropolitane. L'assetto policentrico si ricava dall'articolo 114: "La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato." -> l'autonomia di queste regioni è delineata in generale nel secondo comma dello stesso articolo, dove si allude a propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione: "I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi fissati dalla Costituzione." -> Lo statuto, vedremo, come elemento importante ma problematico perché delinea fonti diverse per i due tipi di regioni fatte proprie dalla costituzione, le regioni a statuto speciale e le regioni a statuto ordinario. Enti autonomi: e quindi enti che trovano il loro limite costituzionale in quel principio di unità e indivisibilità della Repubblica che è un principio supremo della costituzione, e come tale è insuscettibile di essere inciso anche mediante possibili revisioni costituzionali. Vedremo nella lezione una revisione costituzionale che ha riguardato le regioni c'è stata molto 2importante, ed è la legge costituzionale 3 del 2001 che ha potenziato, o quanto meno questo era l'intento, l'autonomia delle regioni degli enti locali ma senza valicare questo limite insuperabile che è quello appunto dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica -> la corte lo ha ribadito a più riprese, quella che vediamo nelle slide è la sentenza 365 del 2007 relativa ad una strana legge regionale della Sardegna che intendeva addirittura prevedere una sorta di assemblea costituente per la revisione del proprio statuto (la Sardegna è una regione a statuto speciale). Lo stesso principio è stato ribadito nel 2015 con la sentenza 118, in quel caso l'oggetto della sentenza era una legge del Veneto che aveva previsto l'indizione di referendum regionali, uno dei quali si proponeva di chiedere agli elettori come avrebbero valutato il riconoscimento al Veneto della indipendenza -> è evidente che la corte costituzionale dichiara incostituzionale questa previsione legislativa richiamandosi proprio alla cornice dell'unica Repubblica.

Scelte Costituzionali e Regionalismo Duale

Quali sono state le scelte fatte proprie dal costituente? Vediamo come la slide ponga un termine temporale -> il titolo V della costituzione fino al 1999-2001, anni nei quali come abbiamo accennato entrano in vigore importanti revisioni costituzionali. Per capire bene queste revisioni costituzionali, che quindi ci proiettano all'attualità, vediamo qual era il modello originario della costituzione: una prima scelta, che è rimasta e arriva fino ad oggi, è quella per un regionalismo duale -> due tipi di regioni: regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale o ad autonomia differenziata.

Statuto delle Regioni: Differenze tra Speciale e Ordinario

Attenzione ad un problema: la parola statuto riferita alle regioni -> è una parola che allude a due fonti diverse per le regioni a statuto ordinario e per le regioni a statuto speciale, diverse per natura, quindi per procedimento di adozione, e per contenuti. Per le regioni a statuto speciale lo statuto era ed è tutt'ora una particolare legge costituzionale, quindi adottata ai sensi dell'articolo 138 della costituzione, una legge costituzionale che è potremmo dire la fonte dell'autonomia della regione -> l'articolo 116 dice infatti che a 5 regioni (Sicilia; Sardegna; Valle d'Aosta; Trentino-Alto Adige; Friuli-Venezia Giulia) sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia sulla base di statuti speciali appunto leggi costituzionali, per cui per le regioni a statuto speciale legge costituzionale è la fonte dell'autonomia di 3quella regione, ogni regione ha il suo statuto speciale diverso per ciascuna regione, lo statuto che, come abbiamo detto, contiene forme e condizioni particolari di autonomia, ragione per cui se uno vuole sapere su quali materie la regioni esempio Friuli-Venezia Giulia ha autonomia legislativa non deve leggere la costituzione ma lo statuto speciale di quella regione che delinea quindi le diverse dimensioni dell'autonomia di quella regione: l'autonomia legislativa, amministrativa, finanziaria e organizzativa -> tutto previsto nello statuto speciale. E allora la costituzione per queste regioni, il titolo V, trova applicazione residuale, solo in via residuale e quindi per quelle disposizioni della costruzione che sono riferite a tutte le regioni e per quelle parti non espressamente disciplinate dallo statuto speciale. Quindi la fonte dell'autonomia della regione è innanzitutto lo statuto speciale e la costituzione come fonte meramente integrativa. Quindi statuto speciale -> fonte dell'autonomia della regione a statuto speciale e legge costituzionale adottata ai sensi dell'articolo 138.

Statuto delle Regioni Ordinarie

Nelle regioni ordinarie, invece, a statuto ordinario o di diritto comune la fonte dell'autonomia non è lo statuto ma la costituzione, quindi se uno vuole sapere quanta autonomia, in quali materie e in quali dimensioni spetta alla Toscana per esempio non deve leggere lo statuto ordinario ma il tutolo V della costituzione, gli articolo 114 e seguenti della costituzione, e allora che cos'è lo statuto per queste regioni? Per queste regioni non è una fonte costituzionale, non è la fonte dell'autonomia della regione, ma è qualcosa di profondamente diverso nonostante che il nome sia lo stesso -> per le regioni a statuto ordinario lo statuto è una fonte che disciplina soltanto l'autonomia organizzativa e la forma di governo della regione a statuto ordinario, e sulla fonte statuto ordinario le riforme intervenute tra il 1999 e il 2001 hanno inciso profondamente allargandone l'oggetto ma non al punto di farlo diventare la fonte dell'autonomia della regione. Come abbiamo detto, quindi, lo statuto ordinario non è una fonte costituzionale, prima del 1999 era una legge dello Stato, oggi è una legge regionale, adotta dalla regione, oggetto dello statuto, come abbiamo detto, è l'organizzazione interna e, dopo il 1999, forma di governo della regione. Prima del 1999 la forma di governo della regione era sostanzialmente 4delineata dalla costituzione ed era una forma di governo parlamentare a tendenza assembleare perché centrata sul consiglio regionale, l'assemblea legislativa eletta dai cittadini -> consiglio regionale che eleggeva il presidente e i componenti della giunta, potremmo dire il governo della regione quindi, eleggeva tra i suoi membri e quindi secondo la ratio propria di una forma di governo parlamentare ma al centro della quale c'era appunto il consiglio regionale con una giunta ridotta ad essere mero organo esecutivo della regione.

Potestà Legislativa Regionale nel Modello Originario

Continuiamo con il modello originario della nostra costituzione: alle regioni era riconosciuta una potestà legislativa diversa per le regioni a statuto ordinario e per le regioni a statuto speciale:

1. per le regioni a statuto speciale si trattava di una potestà legislativa in alcune materie previste dallo statuto speciale (legge costituzionale) che si chiamava "primaria- esclusiva" -> potestà legislativa che spettava alle sole regioni a statuto speciale nelle materie previste dal proprio statuto e la caratteristica di questa potestà legislativa, di questo tipo di legislazione regionale era il fatto che essa era soggetta solo a limiti di carattere generale, tra poco vedremo quali sono.
2. tutte e due i tipi di regione si vedevano poi riconosciuta una potestà ripartita o concorrente -> per le regioni a statuto speciale nelle materie elencate nel proprio statuto, per le regioni a statuto ordinario nelle materie di cui all'articolo 117 della costituzione. Quali limitavi incontrava la legislazione regionale in queste materie? Quelli generali, i limiti generali validi anche per la potestà primaria-esclusiva, ed un limite interno alla materia dato dal rispetto delle così dette "leggi cornice", cioè la legge regionale era, ed è perché questo tipo di potestà legislativa esiste sempre, tenuto al rispetto dei principi fondamentali fissati dal legislatore statale, quindi la legge regionale intanto era (ed è) conforme a costituzione in quanto rispetti la cornice, i principi fissati dal legislatore statale.
3. terzo tipo di potestà legislativa, anche qui spettante a tutti e due i tipi di regioni, era la potestà integrativa facoltativa -> qual era la caratteristica di questa potestà legislativa? Lo stato in una materia di propria competenza poteva decidere di demandare l'attuazione dei suoi contenuti alle regioni sul presupposto che l'attuazione dei suoi contenuti fosse differenziabile, fosse un'attuazione che tenesse conto delle differenze esistenti tra i vari territori della nostra Repubblica -> qual è la fonte 5