Appunti di Diritto Urbanistico: Costituzione, fonti e procedure di appalto

DIRITTO URBANISTICO

Lezione del 19/02/2020

LA COSTITUZIONE

La Costituzione sta al vertice delle fonti di un determinato ordinamento. Tutte le norme che stanno sotto la Costituzione ne devono essere conformi ovvero non possono indicare comportamenti in contrasto ad essa. Si trova al vertice delle fonti perché esprime i principi, i valori e i diritti fondamentali di quella società. L'art. 139 prevede un solo limite «espresso» alla revisione costituzionale che sottrae al procedimento «la forma repubblicana». Si è però operata un'interpretazione «estensiva» dell'art. 139 che ha superato l'idea della «forma repubblicana» in senso stretto (come contrapposta alla scelta di un regime monarchico); sono stati riconosciuti dei limiti impliciti, che sono i principi supremi su cui si fonda la Costituzione: il valore della dignità umana e i diritti inviolabili a essa connessi; la sovranità popolare, il principio pluralista, la laicità dello Stato, il principio di uguaglianza, l'indefettibilità della tutela giurisdizionale. La Costituzione si appresta ad interpretazioni evolutive che variano col passare del tempo. Potrebbero presentarsi situazioni di contrasto tra determinate norme attuate e quelle previste dalla costituzione: è il caso dei D.P.C.M. che richiamano gli articoli 32, per la tutela della salute; art. 13, dove la libertà personale viene definita come inviolabile; e l'art. 16 dove si esprime la libertà di circolazione. Potremmo pensare che i D.P.C.M. siano giustificati in funzione dell'articolo 32; altri potrebbero pensare che vanno contro gli articoli 13 e 16. Come lettori possiamo sostenere che va fatto un bilanciamento in base a varie esigenze. Potremmo inoltre chiederci se tutto ciò su cui si fa una norma necessita una copertura costituzionale e la risposta è negativa perché va effettuata un'interpretazione estensiva.

LEGGE FORMALE ORDINARIA

La legge formale ordinaria è la principale fonte primaria. La legge ordinaria è l'atto normativo approvato secondo il procedimento previsto in Costituzione attraverso un voto di entrambi i rami del Parlamento sul medesimo testo, dunque la potestà legislativa è affidata alle Camere. (bicameralismo perfetto)

POTESTÀ LEGISLATIVA E ARTICOLO 117

Quando parliamo delle leggi di secondo livello dividiamo in legge statale e legge regionale. Della regolazione della potestà legislativa se ne occupa l'articolo 117 che è effetto di una riforma del 2001 che puntava a spostare molte competenze dello Stato verso il basso, cioè verso le Regioni; diminuendo così l'accentramento statale a favore del Principio di Sussidiarietà secondo cui il soggetto più vicino all'interesse si occupa della sua regolamentazione. Lo Stato si assumerà dunque la potestà legislativa esclusiva cioè regolamenta determinate materie che rappresentano argomenti forti per i quali serve uniformità a livello nazionale senza discontinuità. La potestà viene divisa in modo che lo Stato detta i principi e le regioni disciplinano le norme di dettaglio (potestà legislativa concorrente.

• Art. 117 Al comma 2 si elenca la materia su cui lo stato ha potestà esclusiva tra cui: politica estera, rapporti EU, sistema tributario, moneta, rapporti con confessioni religiose, norme processuali, m) determinazione dei livelli delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; s) tutela ambiente, ecosistema e beni culturali. Al terzo comma si elenca la materia su cui le regioni hanno potestà legislativa concorrente. Nel quarto comma si esprime la potestà legislativa residuale data alle regioni in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
• Difficile lettura dell'art. 117 Alcune materie sono identificate con un criterio oggettivo, cioè facendo riferimento a materie puntualmente determinate. Altre materie invece sono di difficile identificazione, in quanto intercettano un fascio di interessi, attraendo alla potestà legislativa dello Stato anche materie regionali. Tutto ciò ha generato un conflitto tra Stato e Regione che viene "arbitrato" dalla Corte Costituzionale che giudica e decide a chi aspetta la regolarizzazione di una determinata materia. Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale [entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera dicompetenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge.

ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

Nel secondo livello troviamo gli Atti aventi forza di legge che stanno sullo stesso piano della legge e la cui potestà legislativa è affidata al Governo. Si dividono in Decreto-Legge e Decreto Legislativo.

• Il Decreto Legislativo e disciplinato dall'articolo 76 secondo cui il parlamento può delegare funzione legislativa al governo a determinate condizioni. La legge di delega deve contenere: l'oggetto definito (no generica); principi e criteri direttivi (direttive nell'esercizio della delega); termine di esercizio (tempo definito).
• Il Decreto-Legge è disciplinato dall'articolo 77 secondo cui è adottabile solo in casi di straordinaria necessità e urgenza da parte del governo. Deve essere immediatamente trasmesso alle camere e perde efficacia (decadenza) sin dall'inizio se non vengono convertiti in legge dal parlamento (riappropriazione funzione legislativa) entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. Finché non è convertito in legge, dunque, il decreto legge gode di un'efficacia precaria e temporanea (60 giorni). Il terzo comma dell'articolo 77 sancisce che le camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti: esse, dunque, hanno la possibilità di eliminare l'effetto retroattivo in caso di mancata conversione del decreto legge con la legge di Sanatoria.

Lezione del 26/02/2020

I REGOLAMENTI

Al terzo livello troviamo il regolamento che è un insieme di norme volte a dettagliare, specificare e rendere attuative le prescrizioni del secondo livello (legge statale, regionale, decreto legge), rendendo la legge più flessibile. I regolamenti si dividono in: statali, regionali e comunali. I regolamenti statali hanno potestà legislativa esclusiva; quelli regionali hanno potestà legislativa concorrente anche se le regioni potrebbero occuparsi dei regolamenti con potestà esclusiva solo quando lo stato attribuisce loro questo potere. I regolamenti dello stato possono essere:

1. Del Governo i quali:
   • se sono deliberati dal Consiglio dei Ministri sono emanati con Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.)
   • se non sono deliberati collegialmente, ma adottati e decretati dal Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.)
2. Ministeriali; se sono adottati da un singolo ministro sono decreti ministeriali (D.M.)
3. Interministeriali; se sono adottati e decretati da più ministri sono decreti interministeriali (D.I.)

I regolamenti sono strumenti di diversa ampiezza:

• Regolamenti di esecuzione: sono di stretta esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi e ne rendono agevole l'applicazione
• Regolamenti di attuazione e di integrazione: danno attuazione e integrano le leggi o i decreti legislativi che contengono soltanto disposizioni di principio
• Regolamenti indipendenti: disciplinano materie nelle quali non vi è una disciplina legislativa (ma non c'è riserva di legge) (esiste la possibilità che un regolamento sostituisca una legge, la quale cesserà di avere efficacia)

I regolamenti comunali servono ai comuni per disciplinare i compiti propri che possono riguardare l'urbanistica, il piano del commercio ... Questi regolamenti esistono in base al principio di sussidiarietà.

LE FONTI DI DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA

L'Italia fa parte di un organo sovrannazionale e deve acconsentire delle limitazioni di sovranità che riguardano nell'adeguare il sistema normativo alle indicazioni che provengono dall'ordinamento sovranazionale. Esiste un diritto comunitario che è espresso dai trattati che sono degli accordi che firmano i diversi stati che appartengono all'Unione Europea: si chiama diritto convenzionale (quando viene firmato si "conviene" a rispettare quei determinati trattati). Esso è costituito dal Trattato sull'Unione europea (TUE), che detta i principi cardini dell'UE; e dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che regola le diverse istituzioni comunitarie anche in relazione a determinate politiche di cui le istituzioni si occupano. Il trattato sta allo stesso livello della Costituzione. Il trattato definisce e recepisce dei principi fondamentali che sono tali per tutti gli stati membri. Se esso imponesse dei principi contrari ai principi fondamentali della costituzione allora potrebbe scattare una resistenza, cioè la costituzione potrebbe essere un limite rispetto alla applicazione di questi principi.Troviamo poi il diritto derivato (ovvero norme che sono al di sotto dei trattati) che è costituito dai regolamenti e dalle direttive. Se abbiamo già le nostre leggi, come diamo spazio a quest'altre? Vale il primato del diritto europeo: se una stessa materia viene trattata sia dal diritto interno che dal diritto europeo tale materia verrà disciplinata dal diritto europeo.

• La direttiva europea è una fonte di diritto dell'ordinamento europeo che vincola i diversi stati rispetto al risultato ma lascia libero lo stato nella scelta della modalità per raggiungere quel risultato (attraverso un decreto legge o una legge statale o regionale ... ). Se entro il termine della direttiva lo stato non dà attuazione succede che la direttiva può essere direttamente applicata: direttive self-executing. Ciò si applica anche quando lo stato emana una norma non conforme al codice dei contratti, impedendo l'attuazione della norma emanata dallo stato. La direttiva si rivolge ad un singolo stato membro.
• Il regolamento europeo detta norme che sono direttamente applicabili cioè sono vincolanti in tutto il loro contenuto. Il regolamento si rivolge a tutti gli stati membri. Fino a quando una direttiva europea non raggiunge l'attuazione vale quella italiana; per il regolamento vale direttamente quella EU.

L'INQUADRAMENTO COSTITUZIONALE DEL DIRITTO URBANISTICO

Etimologicamente il diritto urbanistico indica il diritto della «urbs» cioè il diritto della città. Il diritto urbanistico non può essere solo "il diritto della città", la sua regolamentazione intercetta altri interessi: ambiente, tutela della salute, economia, tutela del paesaggio e la tutela dei beni culturali; e coinvolge aspetti diversi dell'uso e del governo del territorio: ne garantisce un utilizzo ordinato e lo preserva da iniziative incompatibili con la sua tutela e conservazione. A tale riguardo nella Costituzione troviamo diversi articoli che costituiscono i fondamenti del diritto urbanistico, nello specifico: gli articoli 2, 3, 9, 41, 42 che riassuntivamente garantiscono situazioni attive del privato (proprietà, iniziativa economica privata); giustificano l'intervento pubblico nel disciplinare (e limitare) l'esercizio di tali diritti a tutela di interessi correlati all'uso del territorio e garantiscono la tutela degli interessi collettivi legati al territorio. Si tratta di una materia oggi attribuita alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regione in cui lo stato detta le norme di principio che in questo caso non potranno essere troppo generiche in quanto dovranno indirizzare la successiva attività legislativa delle regioni. È una materia che racchiude un insieme di competenze e di interessi, in cui confluiscono una pluralità di discipline tutte caratterizzate da un legame indissolubile con il territorio che non si identifica solo con l'urbanistica.

Lezione del 05/03/2020

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA

L'organo che si occupa di dare una pianificazione urbanistica al proprio territorio è il comune, in base al principio di sussidiarietà. Esso deve recepire tutte le esigenze e le sollecitazioni del proprio territorio in modo da sintetizzarle e creare un piano che le soddisfi tutte.

LE FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Si articola in:

1. La fase di iniziativa: è la fase di impulso del procedimento, ad iniziativa di parte o d'ufficio.
2. La fase istruttoria: è la fase in cui vengono acquisti gli elementi di fatto, compiuti accertamenti, acquisiti documenti e quanto necessario ai fini dell'adozione del provvedimento.
3. La fase decisoria: è la fase in cui si provvede all'adozione del provvedimento finale.

In alcuni casi, il procedimento ha un'ulteriore fase che è necessaria affinché il provvedimento possa produrre i suoi effetti, è una fase eventuale chiamata fase integrativa dell'efficacia. (Ad esempio: un provvedimento di esproprio produce i suoi effetti quando viene portato a conoscenza del suo destinatario attraverso la comunicazione (senza questa fase non può produrre effetti, non ha efficacia); la graduatoria viene conosciuta e produce i suoi effetti quando la pubblico sul sito internet: la pubblicazione è la fase integrativa dell'efficacia.)

PROCEDIMENTO DI PIANIFICAZIONE DESCRITTO DALLA LEGGE FONDAMENTALE DELL'URBANISTICA (1942)