Diritto Costituzionale: Parlamento, bicameralismo e regolamenti parlamentari

DIRITTO COSTITUZIONALE

IL PARLAMENTO

Secondo tradizione, il nostro è un sistema bicamerale, sebbene le ragioni di questa composizione siano mutate.

Nello Statuto Albertino, questa scelta fu compiuta in coerenza con la logica dualista (Sovrano/Parlamento), nel senso che ad una Camera elettiva era affiancata una Camera di nomina regia in funzione di contrappeso politico; in una forma di governo caratterizzata dal binomio Governo/Parlamento la giustificazione è necessariamente differente.

In Assemblea costituente si discusse a lungo se mantenere un sistema bicamerale: la prevalenza fu in tal senso e si pose, di conseguenza, il problema di come differenziare le due Camere per evitare che fossero un doppione l'una dell'altra.

Ci furono proposte per fare del Senato la Camera rappresentativa delle professioni, oppure degli enti territoriali o, ancora, soluzioni miste.

Alla fine i Costituenti hanno compiuto una scelta del tutto peculiare rispetto a quanto accadde, nello stesso periodo, nelle altre esperienze europee, animati tuttavia dalla volontà di non ripetere soluzioni che richiamassero quelle del periodo fascista, ma anche dai timori per quelli che sarebbero stati gli sviluppi del periodo politico successivo.

Fu quindi compiuta la scelta per una soluzione che meglio valorizzava il principio di rappresentanza politica, garantendo al contempo alle opposizioni una seconda sede dove confrontarsi con le forze di maggioranza: in particolare, è stato adottato un modello di bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato. I due rami del Parlamento esercitano gli stessi poteri e gli atti parlamentari sono il frutto del necessario accordo delle due Camere: in sostanza, la seconda Camera consente una maggiore riflessione sulle decisioni assunte dall'altra componente parlamentare. In Assemblea costituente passarono in secondo piano i timori sulle possibili crisi di funzionalità di questo sistema di bicameralismo perfetto: negli anni successivi, però, sono diventate evidenti le difficoltà, tanto che da diverso tempo si auspica una riforma che renda il Senato rappresentativo delle regioni (e/o degli enti locali)

Le uniche differenze esistenti sono:

• Il numero e l'estrazione dei componenti: 630 deputati; 315 senatori elettivi + quelli a vita (senatori di nomina presidenziale + ex Presidenti della Repubblica). La legge costituzionale n. 1/2020 ha ridotto il numero dei componenti delle due Camere (400 deputati, di cui 8 per la circoscrizione estera; 200 senatori, di cui 4 per la circoscrizione estera).
• Diverso sistema elettorale con previsione che l'elezione del Senato debba essere a base regionale (art. 57 Cost.);
• Diversa età per elettorato attivo e passivo: 18/25 alla Camera; 25/40 al Senato (modifica art. 58 Cost., approvata a luglio 2021, ha portato la capacità elettorale attiva a 18 anni anche per il Senato).
• In origine, la diversa durata: 5 anni la Camera, 6 anni il Senato (venuta meno con la l. 2 cost. n. 3/1963).

I regolamenti parlamentari

Art. 64 Cost .: ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta, al fine di attuare e integrare la disciplina costituzionale relativa alla struttura e all'esercizio delle funzioni del Parlamento.

Questa previsione costituzionale (vera riserva di regolamento) vuole escludere che della materia regolamentare abbia ad occuparsi ogni altra e diversa fonte normativa (compresa la legge) e garantire il ruolo delle minoranze/opposizioni.

Questi atti-fonte sono importanti perché il loro contenuto incide sui rapporti tra le forze politiche presenti in Parlamento condizionando il confronto tra maggioranza e opposizione.

Infatti, se i regolamenti varati nel 1971 tendevano a valorizzare il ruolo del Parlamento nei suoi poteri di indirizzo e controllo, le riforme operate successivamente hanno teso ad accentuare il ruolo del Governo e la sua capacità di mantenere una maggioranza (abolizione del voto segreto, salve alcune eccezioni, per contenere il fenomeno dei franchi tiratori; allargamento delle ipotesi di apposizione della questione di fiducia; procedure abbreviate per la conversione dei decreti-legge, ecc.)

La riforma del regolamento alla Camera del 1997 ha tenuto altresì conto dello sviluppo del sistema elettorale in senso maggioritario del 1993: programma e calendario (predisposti su indicazione del Governo) non sono più approvati all'unanimità dalla conferenza dei capigruppo, ma col consenso dei presidenti dei gruppi la cui consistenza rappresenti almeno i 3/4 dei componenti della Camera. Se questa maggioranza non viene raggiunta, programma e calendario sono predisposti dal Presidente dell'assemblea. Inoltre, a parte alcune eccezioni, è stato generalizzato l'istituto del contingentamento dei tempi.

La riforma del regolamento del Sentato del 1999 ha avuto una portata minore e ha mostrato una certa attenzione alle opposizioni, prevedendo che il programma dei lavori sia costruito sulla base delle priorità del Governo, dovendo però riservare un certo numero di sedute all'esame delle proposte dei gruppi di opposizione.

I regolamenti parlamentari, secondo quanto avveniva nel periodo statutario per evitare l'ingerenza del Sovrano e della magistratura, dal momento che garantiscono l'autonomia e l'indipendenza dei due rami del Parlamento sono stati ritenuti tradizionalmente sottratti ad ogni forma di controllo esterno: cd insindacabilità degli interna corporis acta.

Si è posto l'interrogativo se, in un regime a Costituzione rigida, questa soluzione potesse ancora avere un senso anche rispetto al controllo della Corte costituzionale.

1. In altri termini, i contenuti dei regolamenti possono essere oggetto di controllo?
2. Inoltre, i regolamenti parlamentari possono essere oggetto di valutazione quali norme interposte?

La Corte ha dato risposte negative, secondo un'interpretazione di rigorosa salvaguardia delle prerogative dell'organo parlamentare, sottraendo questa fonte a qualsiasi forma di controllo esterno e, comunque, agganciandosi all'art. 134 Cost. dove si fa riferimento al sindacato di legittimità costituzionale delle sole leggi e degli atti aventi forza di legge, escludendo quindi i regolamenti parlamentari che non possono essere ricondotti neppure nella nozione di atti con forza di legge.

Tuttavia, la recente sent. n. 120/2014 (pur dichiarando inammissibile la questione di legittimità costituzionale per le stesse ragioni sopra indicate) sembra porre delle aperture, riconoscendo una parziale sindacabilità dei regolamenti laddove essi contengano norme che costituiscano «fonti di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili» e indica come possibile via quella del conflitto d'attribuzione, potendo l'esercizio del potere legittimamente spettante alle Camere tradursi in una illegittima compressione di poteri che spettano ad altre autorità (quella giurisdizionale ordinaria). In particolare, in tema di autodichia, la Corte ha ritenuto che «Il rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali il diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.), così come l'attuazione di principi inderogabili (art. 108 Cost.), sono assicurati dalla funzione di garanzia assegnata alla Corte costituzionale. La sede naturale in cui trovano soluzione le questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza riservati è quella del conflitto fra i poteri dello Stato: 'Il confine tra i due distinti valori (autonomia delle Camere, da un lato, e legalità-giurisdizione, dall'altro) è posto sotto la tutela di questa Corte, che può essere investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal potere che si ritenga leso o menomato dall'attività dell'altro' (sent. 379/1996). In tale sede la Corte può ristabilire il confine - ove questo sia violato - tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello Stato di diritto».

L'organizzazione interna delle Camere

I primi compiti delle neoelette Camere sono l'elezione del Presidente e dell'Ufficio di Presidenza:

1. Presidente Avviene a scrutinio segreto e si prevedono maggioranze qualificate (Camera: 2/3 componenti al primo scrutinio, 2/3 dei voti al secondo scrutinio, maggioranza assoluta dei voti dal terzo scrutinio; Senato: maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini, maggioranza assoluta dei voti nel terzo scrutinio, dopo si procede con il ballottaggio tra i due senatori più votati) per evitare un legame troppo stretto con specifiche maggioranze politiche, dal momento che è chiamato a svolgere funzioni che richiedono imparzialità sia verso l'esterno che all'interno dell'aula.
2. Ufficio di Presidenza Eletto dall'assemblea tra i suoi membri secondo regole che garantiscono la rappresentanza delle minoranze ed è composto dai vicepresidenti, dai questori (vigilano sul rispetto delle norme che regolano i lavori e in particolare, svolgono funzioni di mantenimento dell'ordine) e dai segretari.
3. Gruppi parlamentari Rappresentano la proiezione dei partiti o dei movimenti politici in seno alle Camere: sono previste soglie minime per evitare eccessiva parcellizzazione (20 deputati, 10 senatori), tuttavia l'Ufficio di Presidenza può autorizzare la costituzione di gruppi più piccoli se non è possibile raggiungere la soglia minima e si tratta di partiti che abbiano un'organizzazione su base nazionale ed abbiano conseguito un significativo consenso elettorale.

Ciascun parlamentare deve obbligatoriamente scegliere il gruppo di appartenenza, altrimenti confluisce nel gruppo misto.

All'interno del gruppo vengono definite le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Parlamento, mentre il Presidente del gruppo svolge un ruolo importante nella definizione del programma e del calendario dei lavori della Camera.

All'interno delle Camere vi sono poi strutture permanenti e non, composte in proporzione alla consistenza dei diversi gruppi parlamentari: le giunte e le commissioni.