Appunti di Diritto Costituzionale: forma di governo e provvedimenti amministrativi

PROF. NICOLA BERTI (SECONDO SEMESTRE)

• Il sistema parlamentare e la fiducia.

Il Governo (161-190)

• La struttura del Parlamento (191-220)
• L'amministrazione pubblica e atti (265-280; 421-438)

Presidente della Repubblica (222-244)

La giustizia costituzionale (527-555)

• Amministrazione della giustizia (515-524)

Lezione #1 01/03/2024

Forma di governo parlamentare - significa che vi è esigenza di assicurare il principio democratico nell'esercizio di tutte le funzioni sovrane.

Titolare della funzione legislativa:

• Consiglio regionale di ogni regione - art. 5 (decentramento).
• Parlamento
• Governo:
  • d.l. (utilizzato in periodi di emergenza indifferibile che richiede norme immediate e temporanee - 60gg. Il parlamento entrerà in gioco nel momento in cui il decreto-legge scade e viene convertito in legge; altrimenti decade. Es. covid-restrizioni);
  • d.lgs. (funzione delegata dal parlamento - legge delega - o controllata dal parlamento). Nel caso in cui il governo violasse la legge delega, diventa incostituzionale.

La fiducia parlamentare

Il governo per poter operare ha bisogno della fiducia parlamentare. Solitamente il governo si presenta prima. Nel momento in cui il governo viene sfiduciato, vi è una crisi parlamentare.

• Mozione di fiducia - il parlamento dà fiducia
• Mozione di sfiducia - il parlamento toglie la fiducia

Questione di fiducia - il governo ricatta il parlamento.

Il governo, oltre ad essere organo costituzionale, è titolare della funzione esecutiva: esecutivo = applicare le leggi, tradurle da astratte (quali sono), in un caso specifico.

Ministro, membro del governo = organo politico

Ministeri = edifici nei quali i ministri esercitano funzioni ministeriali + PA.

Non tutti i ministri sono al vertice di amministrazioni ministeriali = ministri senza portafoglio.

Rapporto tra ministro e pubblica amministrazione

L'articolo 97 della Costituzione garantisce l'imparzialità dell'amministrazione, che però ha al suo vertice un organo politico. Prima della costituzione l'apparato amministrativo aveva una concezione verticistica, una piramide con il ministro e l'apparato burocratico che supportava le funzioni del ministro. Il ministro aveva grandi poteri gestionali di amministrazione attiva.

Questo sistema è stato superato con il principio di distinzione tra politica e amministrazione. Le funzioni politiche sono affidate al ministro, quelle gestionali ai dirigenti d'amministrazione, titolari della funzione di amministrazione attiva. L'amministrazione persegue comunque fini politici, in quanto è soggetta a poteri di direzione da parte del ministro (strumento della direzione) e attua leggi varate da un organo politico, ovvero il parlamento. L'apparato burocratico decide i mezzi con cui raggiungere i fini politici, e i dirigenti hanno responsabilità dirigenziale per il mancato raggiungimento di questi.

Alcuni dirigenti apicali sono però di nomina fiduciaria da parte dei ministri, secondo lo spoils system. I dirigenti sono così legati da un rapporto fiduciario con il ministro, così che il cambiamento di un ministro porta anche a un cambiamento dei vertici amministrativi che fungono da cerniera fra governo e amministrazione.

LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

In Italia la funzione giudiziaria è affidata alla magistratura, che è indipendente dall'indirizzo del governo. Il ministro della giustizia si occupa dell'amministrazione della giustizia, non influenza i giudici. Il collegamento al principio democratico avviene tramite la sottoposizione alla legge. Nei sistemi di common law grazie al valore vincolante del precedente i giudici concorrono alla creazione delle leggi che sono vincolanti per i giudici successivi, nei sistemi di civil law come il nostro il giudice esegue la legge in modo matematico. Alla luce del caso concreto il giudice stabilisce gli obblighi e le violazioni e ha funzione di giustizia, dovrebbe essere sottoposto alla legge. Non mancano nella prassi episodi di giurisprudenza con larghi margini di interpretazione della legge per cui i giudici concorrono a definire delle regole.

Il giudice è legittimato dalla propria competenza, accertata da concorso pubblico. La legittimazione non è democratica ma tecnica, in quanto il giudice non crea la legge ma vi è sottoposto.

Amministrazioni indipendenti

Le amministrazioni indipendenti sono modelli di istituzioni indipendenti dalla politica ma con funzioni di amministrazione. Si tratta di organi come l'ANAC, l'AGCM, la Banca d'Italia, il garante per la privacy ecc.

LA LEGITTIMAZIONE

Non è solo la rappresentanza democratica a legittimare le istituzioni. Una delle forme di legittimazione è quella tecnica, giustificata da strutture e componenti regolate da concorsi e con organi di direzione con determinate competenze. In un contesto di crisi della legge come strumento di sintesi degli interessi, si è ipotizzata la demarchia attraverso gli strumenti di democrazia diretta. La nostra forma di governo prevede attualmente questa modalità solo per i referendum abrogativo e le iniziative di legge popolari. Una partecipazione popolare diretta è stata ipotizzata non prima ma durante l'esercizio delle funzioni governative.

La funzione giurisdizionale avviene nelle forme del processo, mentre esiste un principio di legalità procedurale per recuperare il principio democratico nei procedimenti di amministrativi. Si affaccia quindi la possibilità della partecipazione popolare nell'esercizio delle funzioni amministrative, per la rappresentazione di determinati interessi.

Lezione #2 08/03/2024

IL GOVERNO capitolo 4.2 pt.1

È un organo costituzionale complesso, formato dal

• Presidente del consiglio - soggetto monocratico e titolare
• Dai ministri - monocratico e collegiale

Il governo esercita una quota dell'attività di indirizzo politico proprie della funzione esecutiva. La dimensione effettiva del suo potere politico però, dipende soprattutto dall'equilibrio della complessiva forma di governo, dal grado di attuazione del principio di decentramento e dall'economia di mercato.

NORME SUL FUNZIONAMENTO DEL GOVERNO DETTATE DALLA COSTITUZIONE:

1. FROMAZIONE del governo - artt. 92.2, 93, 94 Cost.

"Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri." - Art. 92 Cost.

è Prassi delle consultazioni= il presidente della repubblica svolge delle consultazioni informali chiedendo di fatto aiuto su quale persona sia adatta per il ruolo di Presidente del Consiglio, si rivolge ai capi partito e ai presidenti dei gruppi parlamentari, i presidenti delle camere (Senato e Camera dei deputati), presidente dei ministri.

> Prassi dei mandati esplorativi= dare l'incarico a un soggetto che poi non sarà nominato, un soggetto tecnico che cerchi di coalizzare una maggioranza parlamentare e individuare un nome.

> Classe del preincarico= si da alla persona che probabilmente sarà nominato al presidente del 2consiglio, assicurarsi che vi sia una fiducia prima della nomina.

Una volta che il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale da una rosa di nomi (e l'esito delle consultazioni e del preincarico), il Presidente della Repubblica nomina i ministri, l'esito delle consultazioni e del preincarico.

Il Presidente della Repubblica, secondo la Costituzione, non ci dice niente se può o no rifiutarsi di nominare un ministro.

Il ministero in se viene concepito come un organo collegiale autonomo.

Il PDR non può rifiutarsi di nominare un soggetto ministro per ragioni politiche, ma lo può fare per ragioni di opportunità personale, quando un soggetto per ragioni personali se assumesse quella cariche metterebbe a repentaglio la tenuta dell'ordinamento costituzionale.

"Il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica." Art. 93 Cost.

Fase del giuramento: si svolge nell'arco di 24h dalla nomina, davanti al PDR sulla Costituzione, con il giuramento il governo entra la carica. Si firma perché deve essere controfirmato, che avviene contestualmente con la propria firma, che è il primo atto.

Il governo entra in carica dopo il giuramento e dopo la firma controfirmata, non al momento della fiducia (condizione di stabilità del governo).

Solo in caso di urgenza il governo può svolgere funzioni oltre la propria ordinaria amministrazione.

"Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione." Art. 94 Cost.

Comma3: La fiducia deve essere presa dopo 10 giorni dalla firma, che è accordata con mozione motivata e votata dall'appello nominale che implica la chiamata con nome e cognome (le leggi votate per votazioni ordinaria, con le tessere). Mozione motivata perché alla base della fiducia ce un motivo che è l'approvazione del programma di governo, che è stato esposto prima in tutti i punti della propria visione politica. La fiducia richiede una maggioranza relativa da entrambe le camere.

• maggioranza relativa: 50% + 1
• maggioranza assoluta: 100% dei componenti dell'organo.
• maggioranza qualificata: 2/3, serve la compartecipazione delle minoranze per organi neutri o fondative.

Governi tecnici= governi creati in momenti di crisi del Paese, una figura neutra che vada bene a tutti in quanto legittimata dalle sue capacità (Monti e Draghi - economisti e non diplomatici), non è un governo eletto. 3Il principio fondamentale della fiducia parlamentare (e l'obbligo che questa venga verificata) comportano che l'intero procedimento di formazione del governo sia basato sull'ottenimento della fiducia da parte del Parlamento. Questo però si realizza con modalità ed effetti diversi a seconda del tipo di parlamentarismo:

• Compromissorio: si ha in un sistema multipolare dove la procedura parlamentare è regolata in modo da favorire un compromesso tra maggioranza e minoranza. Manca quindi una vera e propria opposizione e il Parlamento è il luogo della ricerca del compromesso.
• Maggioritario: in cui vi sono poli posti con partiti alternativi. L'elettore votando per i candidati al parlamento del suo collegio elettorale, sa di esprimere automaticamente la sua preferenza per la persona che assumerà la carica di Primo ministro. Diciamo che in tal modo è come se l'elettore votasse direttamente per il primo ministro, il quale gode quindi di una forte legittimazione politica che gli deriva dall'investitura popolare. Si avrà una maggioranza e un'opposizione (la minoranza).

2. STRUTTURA del governo - art.92 c.1 Cost.

"Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri ... " art.92 comma 1

Quest'articolo cita semplicemente quali sono gli organi necessari e non necessari.

Organi necessari= sono quelli menzionati dalla Costituzione, che non possono mancare.

Organi non necessari= non sono menzionati dalla Costituzione:

• ministri senza portafoglio;
• ruolo del vicepresidente del Consiglio dei ministri: per rappresentare l'idea di contrattazione ai fini di governo;
• sottosegretari: componenti del governo che hanno delle funzioni specifiche su alcune materie di competenza del ministro, non siedono e non hanno diritto di voti nel Consiglio dei ministri
• sottosegretario del presidente del Consiglio dei ministri: ruolo importante, non vota nel Consiglio dei ministri, ma siede perche è sottosegretario verbalizzante
• comitati interministeriali
• consigli di gabinetto.

3. FUNZIONAMENTO - art. 95 Cost.

"Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri [cfr. art. 89]. La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri [cfr. art. 97 c.1]."

L'art. 95 rinvia alla legge sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri per una più puntuale disciplina dell'organizzazione e del funzionamento del governo. Sono stati poi adottati il regolamento interno del Consiglio dei ministri.

4. RAPPORTI con la PA - artt.95, 97,98 Cost.

"Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri [cfr. art. 89]. La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri [cfr. art. 97 c.1]." Art.95 Cost .* 4